“立案难、审理难和执行难”一直都是行政诉讼的三大顽疾，人民群众一直对此反映强烈，为了解决这些问题，行政审判体制的改革首当其冲，当然，这也是学术界和实务界一直争论不休的问题。而笔者认为，那些“换汤不换药，治标不治本”的做法早已过时，我们需要一个新的体制来挽救中国行政诉讼的命运，因此，笔者在此为专门行政法院的构建大胆做一下设想。
一、专门行政法院构建的必要性分析
行政法院是否能够和应该在中国被构建呢？这个问题学术界也好，实务界也罢，一直争论不休。事实上，普遍的意见认为，行政诉讼管理体制的改革已经可以解决问题，不需要建立什么行政法院。这其中包括：集中管辖、相对集中管辖、异地交叉审理、提级审理等等。
笔者认为，先不论这种改革方案能不能替代行政法院，首先，我们应该看看这种改革的优劣之处吧。行政诉讼管理体制的改革方案，其实也不是一天二天前才提出来的，这种方案一点都不新鲜，远不是什么新方案，早在2008年1月，《关于行政案件管辖若干问题的规定》的出台，最高人民法院就确定了指定管辖为主、提级管辖为辅的基本原则，而且已经在全国实行。
虽然，短期之内可以初现成效，但是，终究不过是权宜之计，治标不治本，不能从根本上解决问题：
第一，异地交叉管辖。我国各省个别试点数据表明，在实施异地交叉管辖制度以后，行政诉讼的案件数量逐步上升，行政相对人的胜诉率逐步提高，行政机关的败诉率逐步上升，人们对行政诉讼产生了信任感。然而，好景不长，问题逐步暴露，由于行政机关天然的命令从属关系，导致新的跨地域干预和拐弯说请的现象大量产生，行政诉讼案件虽然摆脱了当地的干涉，但是久而久之，又要受到异地的束缚，甚至于发生地和管辖地的行政机关早就串通一气，影响行政诉讼案件的公正审判，让行政相对人的胜诉率在稍现起色之后，又再落谷底，就像笔者上面所提到的那样，不过是权宜之计，不可能是治病良方。
第二，（相对）集中管辖。即将某一些地域的行政诉讼案件全部集中到指定法院去审理的一种管辖方式。这种调整和资源配置的方法让行政诉讼案件的数量得到了提升，丰富了法院的审判实践，积累了大量的审判经验，短期之内提高了行政审判的质量和水准，但是被集中管辖的法院审判力量大大下降，非集中审判法院的行政审判庭逐步虚化，并且从行政相对人的角度出发，参加行政诉讼交通不便，路途较远，除此之外，基层法院处理行政诉讼案件的机能可能会大大减弱。
第三，提级管辖。最明显的做法就是将行政诉讼案件交由中级人民法院审理，表面上看，是对行政诉讼案件的重视，抬高了它的位阶，强化了审判独立性，实则不然。提级管辖让行政诉讼的一审进入中院，但是法院的管辖基本上和其行政区划是一一对应的，县乡镇一级的行政机关和政府与市一级的行政机关和政府有领导和隶属关系，想要完全摆脱干预还是非常困难。与此同时，基层法院的审判力量大大削弱，集中管辖的法院案件数量大大增加，如此繁重的审判任务实在是让人望而却步。
由此可见，行政诉讼案件管理体制改革并非某些学者想象的那样，从近几年来取得的工作成果上来看，的确初见成效，然而负面影响还是不容小觑，不仅对行政诉讼“三难”的问题成效不大，还可能延缓问题的解决，就像一股“茶壶里的风暴”，“换汤不换药”，解决不了本质问题。
二、专门行政法院构建的法律依据
构建专门的行政法院，首先必须要有《宪法》的依据，根据《宪法》124条的规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。这个“等”字，笔者认为还包括：海事法院、知识产权法院和铁路运输法院。笔者认为，专门法院是针对特定的组织和案件，它最大的特点就是专门性，而且不由同级人民代表大会决定产生。很显然，行政法院非常符合《宪法》的规定，除此之外，《人民法院组织法》第2条规定了中华人民共和国的审判权由人民法院行使，第28条规定了专门人民法院的组织职能是由全国人民代表大会常务委员会，所以，专门行政法院可以说也有具体的法律规定。还有一种观点，专门行政法院是由修改《行政诉讼法》来进行，也正是依据《行政诉讼法》的规定，具有中国特色的、从属于地方并且在普通法院设立的行政审判庭模式才终被确立。而笔者认为，修改《行政诉讼法》能够更好地明确专门行政法院的合法地位，并且还可以对具体设置、地域管辖和上下级多项内容进行规定。
从另外一个方面来考虑，专门行政法院还可以通过立法机关的机关文件来确定，纵然《宪法》和《人民法院组织法》没有专门行政法院的明确规定，最高立法机关可以发布单行法律文件来予以明示，例如：《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定和《关于在北京、上海、广州设立知识产法院》的决定》，这是通过单行法律来设置专门法院的基本形式，倒也不失为一种设立专门行政法院的合理做法。
三、专门行政法院构建的基本设想
结合中国当下的司法实践，如果要设立专门行政法院，必须要根据行政案件的数量、人口数量、审判人员数量予以设想。我国的人口基数大，远非法国和德国可比，由此设想，我国的行政纠纷要比德国和法国高出许多。如果我国将要设立专门行政法院，最好的方式就是设立3级行政法院，分为地市级行政法院、省级行政法院、最高行政法院（兼最高人民法院）。截止2016年，我国一共有34个省级行政单位，其中包括23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区，还有334个地市级行政区划，其中包括地级市293个、8个地区、3个盟和30个自治州。因此，笔者认为，应该设置34个省级行政法院，293个地市级行政法院，最高行政法院（最高人民法院内部设置）1个。每年行政纠纷案件大概400-600万件，都由这369个行政法院进行审理，将普通法院里的行政审判庭撤销掉，算起来平均一个行政法院每年要处理1-2万个行政纠纷案件。
地市级行政法院：主要是解决地市级行政区划范围内的行政纠纷案件，同时也是行政诉讼的一审法院，审级相当于中级人民法院D省级行政法院：主要是解决省部级行政区划范围内的行政争议案件，也是行政诉讼的上诉法院，审级相当于高级人民法院。
最高行政法院：最高人民法院的内部设置最高行政法院，可以对全国所有的行政诉讼案件进行监督。
巡回法庭：既然行政诉讼案件的一审审理级别被提高到了中级，那基层法院管辖区域和县乡镇农村的行政纠纷该怎么处理呢？笔者认为，这时候巡回法庭起到了重要作用，由最高院成立的行政审判小组，主动赶赴偏远基层地区，处理行政争议案件，改变以往被动的案件审理模式，为当事人最大程度地提供便利，而且巡回法庭的审级和最高院同级，这对行政诉讼案件的审理来说，非常的有震慑力。
从国外经验来看，想要构建行政法院，并非一朝一夕，这个世界上任何一个制度，都不可能立竿见影，马上就能凸显成效，这必须是一个过程，这需要经过深入的准确调查，结合中国实际国情，通过不同的阶段和目标才能实现。笔者认为，行政法院的构建主要分为三个步骤：地市级法院实施阶段、省级法院实施阶段、最高法院实施阶段。
第一，地市级行政法院实施阶段：行政法院属于行政审判体制改革的重大事项，因此，不可能马上进行全国范围内的实施，必须采取慎重的态度，肯定先要从个别法院开始做起，将其作为行政法院的试点区域，从运行状况之中提取样本数据，综合评估行政法院所带来的影响和问题，在确定不会造成重大失误的情况下，才能进行逐步推广到地市级法院。我国有334个地市级行政区划，以此对应，应该要建立334个地市级行政法院，其级别相当于中院的级别，与此同时，在选择行政法院试点法院的时候，还要考虑到经济成本、人口分布、行政审判力量，甚至于当地的法治环境、法治意识和法治文化的普及程度，让试点法院的运行成为行政法院试点运行的典范。除此之外，还应该考虑老百姓的呼声，也可以进行民意调查，倘若给诉讼当事人带来各种各样的不便，那么，最终还是会选择交通方便、位置合理的法院。
第二，省级行政法院实施阶段：一般情况下，试点法院应当坚持与行政区划适当分离的独立精神，作为一审行政诉讼案件的上诉法院，省级行政法院既要和地市级行政法院保持一定的距离，又要负责监督指导它们的司法工作，所以，1个省设立1个省级行政法院，全国34个省，就设置34个省级行政法院。尽量设置在省会城市或者交通比较发达的地区，如果设立2个行政法院的话，会增加经济和人力负担，而且不容易管辖，对于那些经济发达的地区，交通可能比较方便，火车地铁高速都能够轻易到达，对于那些偏远经济落后的区域，应当让巡回法庭亲自前往，这样不仅可以解决交通不便的问题，还可以减轻省级行政法院的负担。
第三，最高行政法院实施阶段：最高人民法院内部设置最高行政法院，其院长可以由最高人民法院院长或者副院长兼任，重大疑难案件和司法解释，报请人民法院审判委员会决定。不仅如此，专门行政法院实行单轨制：在经费问题上，笔者认为，应当由中央财政单独划拨，一定要和行政区划财政经费和普通法院财政经费划拨单独区分，排除行政干预和司法干预，使得人财物不受地方政府和上级法院的控制，这样就更正了现有行政审判体制最大的弊端；在法官任免问题上，最高级行政法院院长，由全国人大常委会任命，副院长、庭长、审判员由院长提名，交由全国人大常委会决定。地市级行政法院和省级行政法院不受所在地人大常委会的控制，不接受其人事任免，而是交由最高级行政法院提名，提交最高人民法院决定，其他的人事任免根据《人民法院组织法》和相关法律文件决定。
四、结语
综上所述，建立相对独立的专门行政法院，并不是完全不可能的事情，而且有利于完善权力监督，畅通权利救济，扭转我国当下行政诉讼窘迫的困境，保证行政相对人更好地维护自己的合法权益不受行政机关公权力的侵犯，打破行政干预和地方保护主义，切实做到用权必监、违法必究和权责统一，维护了社会主义法治的威严，笔者认为，可以进行一次尝试。
作者：刘炎，吴俊明（安徽师范大学，安徽芜湖 241003）
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