论文摘要 当下，政府行政成本居高不下，成为横亘在政府与社会公众之间的鸿沟，从根本上影响着经济、政治和社会的发展。政府控制行政成本，作为公共权力部门为增进公共利益而进行的改革，在社会管理模式的改革过程中发挥着重要的作用。随着改革的不断深入，“动力不足”，“难以持续”和“受益偏移”等问题逐渐显现出来，成为政府行政实践活动中亟待解决的困境。本文选择以行政伦理为视角对于政府行政成本控制以及其所面对的困境进行深入探讨，逐步探寻、揭示行政成本控制内嵌的伦理精神，分析控制困境背后所隐含的伦理缺失，并尝试为政府行政成本控制困境的解决提供伦理路径，以期对控制政府行政成本的理论研究和实践开展提供有益的参考。
论文关键词 行政伦理 政府行政成本 责任伦理 制度伦理 公平伦理
一、问题缘起
行政成本是政府行政管理中的重要内容，对国家事务和社会各领域有着重要影响。在我国，相较于“经济人”特性，政府的政治正确性更是行政人员尤其是领导的价值考量。只算政治账而不算经济账成为了政府管理的一种普遍的行为模式和惯性特征，致使忽视成本、不讲效益，只重业绩、不问代价的现象极为常见。
当前学界对于行政成本的研究，多囿于经济学领域的研究范式。但在笔者看来，研究行政成本不能仅仅着眼于技术性的分析，更要注重在行政成本发挥效用的过程中，对其所内嵌的价值向度进行综合考量。行政伦理中所蕴含的价值导向，正是控制政府行政成本的内在驱动力。易言之，行政组织和行政人员必须要确立正确正当、合法合理的价值选择，只有将正当性、合法性和公平性内化于行政人员的意识之中，意即“合伦理性”，才能保证政府行政成本控制取得成效。
从行政伦理角度审视政府的行政成本控制活动，从价值选择层面分析当前政府行政成本的内涵、控制困境，对于政府行政成本控制实践有着重要的指导意义。
二、行政成本控制中蕴含的价值导向
政府对行政成本的控制，本身就是观照以往管理方式、治理模式的不足所进行的行政体制改革实践，这意味着对原有框架的突破和对新秩序建立的必然需求。
首先，控制政府行政成本作为实现善治精神的有效手段，必然在全过程中都要秉承“公共利益”为先的导向，这也是政府理应承担起的社会责任。这就需要重塑“责任伦理”，使所有行政人员树立责任意识，担当为民服务的重任，只有这样方能在行政成本的控制过程中，形成长久的驱动力。
其次，任何行政行为都要做到有法可依、有法必依，控制政府的行政成本必然要依照具体的法规、政策、制度来执行。制度的短缺会导致政府控制行政成本的活动因无法可依而停滞不前。所以，重塑制度伦理以重铸行政人员的价值理念尤为必要。此外，行政组织和行政人员依循的制度与政府为控制行政成本而制定的制度，都必然依照“制度伦理”的范式来建立和完善。可见，“制度伦理”是控制政府行政成本取得成效的重要保障。
再次，政府机关的任何行政行为，都内含着“权、责、利”的有机统一。有学者指出，“行政行为和后果背后均隐含着责任、权力和利益三者之间的结构关系” 。政府行政成本控制所取得成果惠及公众，既是我们问题讨论的源起，又是解决问题的旨归。为了防止政府行为与公共利益相背离，我们还应以“公平伦理”为导向，确保行政体制改革的过程和结果有失公平。
因此，“责任”、“制度”、“公平”构成了在政府行政成本控制过程中的三个伦理向度，它们相互作用，共同保障政府行政成本控制的有序展开。
三、我国政府行政成本控制的困境
当前，我国政府行政成本控制存在着诸多阻力，其中不乏来自于行政体制内部环境（体制惯性、人员素质、行政生态等）、外部环境（社会风尚、经济状况、国际挑战等）的双重影响。其中，行政组织内部的责任感缺失、规范性不高、自利化严重是当前存在的主要问题。在控制行政成本的实践中，主要表现在“动力不足”、“难以持续”、“受益偏移”等方面。
（一）政府行政成本的控制缺乏动力
从现行的政治体制来看，我国政府从中央到地方共分为五级——“中央、省级、地级、县级、乡级”。各级政府在其所管理的半径范围内，必须为公众承担经济社会发展的全部义务。基于我国行政体制和财政税收制度，政府为社会提供有形和无形的公共产品 ，在此过程中产生的行政成本由全体公众或纳税人买单。由于政府在公共服务提供方面具有相当的“垄断性”，社会公众在消费公共服务时并无议价的可能，这也奠定了政府在这样特殊的“生产——消费”过程中的强势地位。另外，政府并非经济实体，不存在其他社会组织与之竞争的可能。行政人员在处理行政事务的过程中，不必以企业员工的思维方式和行为模式从事工作。在提供公共服务时，不以效率效益为前提的“生产”活动往往使行政人员缺少降低行政成本的动力。可见，控制政府行政成本缺乏自上而下或自下而上控制行政成本的动力。
（二）政府行政成本的控制难以持续
一般而言，政府行政成本控制并不是“运动式”的政府行为，它需要被固化为政府行为的一种制式。为了保证政府控制行政成本“可持续性”，必须要将在经验以制度形式固化，以确保公共利益和公众权益的实现形成常态。但在我国的行政体制改革进程中，确保政府行政成本控制落到实处取得实效的，并不是制度化的保障，而是更多地依赖于作为“领导者”的“上级政府”的行政权威。政府行政领导者对行政成本控制的可持续性有着关键性影响。
当下，上级政府或领导者对行政成本控制的重视程度，直接影响控制成效，政策能否有效实施，也直接取决于上级政府的推行力度和领导者在位时间长度。而如果继任者对政府行政成本控制的热情有限，甚至不愿为继，那么相关政策必然容易“夭折”。可见，希冀通过上级政府或领导者的主政理念实现控制行政成本的“可持续发展”并无可能。
（三）政府行政成本的控制有失公平
政府应当时刻把社会公众利益放在首位，这是由政府的职能和性质决定的。“政府是以社会整体目标和共同利益为前提的公共管理组织” ，“增进公共利益是政府必须承担的义务” 。但是在政府行政成本控制的实践过程中，政府与社会、“上级”政府与“下级”政府、各级政府内部组成部门之间，都有利益博弈的存在。
控制政府行政成本不是简单的局部行为，它对整个行政体制的影响十分重大，所以往往囿于既有旧体制的影响难寻突破。行政组织和行政人员正是在原有体制的行为惯性盲从之下，才难以做出正确合理的选择。另外，各级政府之间、政府部门之间的利益增损，也成为了影响成本控制的不确定因素。这表现在政府与民众争利，即“政府自利”与“民众受益”之间的纠结。所以，政府与民众之间所处的受益地位差异，直接造成了政府控制行政成本的两难困境。
四、化解政府行政成本控制困境的行政伦理路径
从行政伦理的视域出发，政府控制行政成本的方法与路径无不蕴含着伦理导向。政府依循社会公众的诉求，合理控制行政成本，其本身就是一次回归行政伦理精神的尝试，同时也体现了政府对社会公众的职责担当。所以，必须把行政伦理所蕴含的精神实质贯彻在控制行政成本的实践当中，通过树立责任伦理、制度伦理、公平伦理，进而解决“动力不足”、“难以持续”、“受益偏移”等问题。
（一）动力转换：树立责任伦理，解决“动力不足”困局
依照前文中对责任伦理的概念界定，我们认为，责任伦理中蕴含着三个方面的要素，即“自觉履行职责”、“回应公众诉求”和“承担行为后果”。而当前政府行政成本控制“动力不足”的困境，正是由于政府为了避免承担社会责任而对社会公众诉求的回应缺乏主动性造成的，说到底还是政府责任伦理的缺失。责任伦理的缺失表现在政府及其行政人员在处理行政事务、控制行政成本的过程中，缺乏内在动力的驱使，必须依靠外力的作用。所以本文认为，我们不仅要加强内在动因的驱动，还要依靠伦理精神加强外在的监督和制约，通过明确行政主体的角色定位，培育行政主体伦理人格，从而确保政府控制行政成本的工作能够摆脱“动力不足”的泥淖。
（二）革故鼎新：建设制度伦理，突破“难以持续”困境
当前，政府控制行政成本之所以陷入“难以持续”的困境，不仅是因为缺乏制度保障，同时还存在政府及行政人员在主观上无法运用“制度保障”。简言之，政府并没有构建行之有效的制度体系以确保政府行政成本控制活动能够顺利实施，同时政府及工作人员在落实具体的控制措施时，缺乏一种“合伦理性”的判断标准来审视制度体系的合理、正当与否。这就要求我们从静态和动态两个方面着手，促成政府行政成本控制过程中制度伦理的建构完成。具体包括：其一，从静态上建立健全政府控制行政成本过程中，更符合“伦理精神”的制度体系；其二，从动态上树立行政主体审视制度发展的理念、强化制度评估的伦理标准。
（三）导向公平：贯彻公平伦理，化解“受益偏移”难题
在一个国家的政治生活中，社会公众需要以“公平”来“提供一种在社会的基本制度中分配权利和义务的办法，确定社会合作的利益和负担的适当分配” 。民主和法治是实现社会公平的前提和保障。当民主制度得以建立并日益完备，那么当政府没有遵循公平伦理导致公众“第一受益人”的地位受到威胁时，社会公众可以通过正确行使民主权利，维护自身的地位。当政府做到了“法无授权不可为”，则可以有效解决政府在“权力寻租”、政府“自利性”导向对控制行政成本带来的不利影响。当“法定职责必须为”深入到政府及其工作人员的日常行政行为中，则必然会重塑政府的“公共利益”导向，承担起维护社会公平正义的职责。对政府权力与权利边界的明确，对于构建公平伦理具有刚性的强制力，“维护社会公平”的职责也将落实在政府肩上。
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