摘 要： 将行政检察工作的重心放在推动行政检察建议上，是当前行政检察工作的误区。事实上，检察机关不宜以检察建议形式规范行政执法行为，其规范需要借助各种手段以形成合力。
关键词：检察机关 行政检察建议 行政执法
现今，行政检察建议的推进成为民事行政检察工作的重点。近年，全国的检察机关对行政检察建议的探索正跨越式发展，以上海市为例，全市各级检察机关在04到07年间向行政机关发的检察建议屈指可数，而08到09年猛增至数十件。最近，最高检察院颁布了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，以统一全国检察机关的推进检察建议的步伐，加大行政检察建议推行的力度。从近两年上海市各级人民检察院发出的行政检察建议书来看，绝大多数都得到了行政机关的肯定，也收获了行政机关一份又一份将改进行政工作的“保证书”，行政检察工作的前景呈现一派繁荣的景象。
但是，行政检察建议真的值得如此大的关注吗？行政检察建议应成为全国检察工作的重心吗？笔者认为，行政检察建议并不能使行政执法的规范化一劳永逸，行政机关的执法的有效规范还需借助各种可预期途径。
一、规范行政执法行为的重任不宜由检察机关的建议来承担
按当下对行政检察建议的理解，行政检察建议主要是指在检察机关执法过程中，发现行政机关的行政执法行为不合法时，对行政机关如何改进行政执法行为提出建议，其重点集中在日常的行政管理领域。
行政检察建议在实践中为什么被检察机关寄予如此厚望？其一，行政机关权力大且广，诸如人大、审判机关、社会力量较难对行政机关做出有力且有效的制衡；其二，检察机关作为国家法律监督机关，承担着公众对维护国家利益和社会公共利益的期盼，需对违法的行政执法行为有所动作；其三，鉴于目前行政检察建议直观的成效，建议一般都能得到行政机关的书面回函采纳和感谢，因此让公众甚至检察机关产生通过行政检察建议来监督行政执法行为的幻想，而事实上检察机关所谓的行政检察建议无力承担规范行政执法行为的重任。以下几个原因也许能做出较为充分的说明：
第一，检察机关行政检察建议没有充分的法律依据。《宪法》第一百二十九条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这里的“法律监督机关”并不意味着检察机关有权干预所有的违法犯罪活动。检察机关的法律监督，从根本上说是一种程序性监督和制约性监督，它丝毫没有凌驾与其他诉讼主体之上的单向的和绝对的权力。《检察院组织法》第五条对检察机关的职权进行了列举的规定，其职权只局限在可能对公民人身造成重大侵害的侦查、监所、劳动改造等领域。
第二，检察机关不可以有行政检察建议的职权。彭真同志曾指出，检察院对于国家机关工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政绩并不触犯刑法的案件，概由党的纪委检查部门和政府机关去处理可见宪法和组织法立法的本意在于要求检察机关对行政机关保持最底限的监督，至于行政机关具体的执法行为，检察机关无权干预。
第三，对行政机关发出的行政建议没有足够的权威。其一，检察机关的权威不足。宪法关于国家权力的配置就决定了行政机关在权力体系举足轻重的地位，受财政及人事等方面的约束，检察机关的法律监督权也得不到充分的发挥。其二，行政检察建议自身的特质也决定其只是一种建议和希望，它仍旧没有直接约束力和现实执行力。
第四，检察机关职权的猛增容易导致导致国家权力体系的混乱。检察机关的法律监督职能理应被看作是我国国家权力结构中发挥自我调节功能、均衡国家机器运行的国家监督制约机制中不可或缺的重要环节。而检察机关职权的猛增可能造成的是，当行政机关将自身权力扩张本性压抑到了极致，很有可能直接与检察机关产生冲突。更严重的是，这样的后果将直接导致宪法精心配置的国家权力体系产生紊乱，造成动荡。
二、规范行政执法行为可预期的途径
行政执法行为的规范不能由检察机关的建议作为主力军，这并不必然就意味着行政执法中违法的现象就不存在，笔者更无意为行政执法的违法行为辩护。然而，规范行政执法行为是一项系统的工程，行政检察建议无法背负着重重期盼在规范行政执法的道路上独自远行，对行政执法行为有效的规范关键在于如何坚定地落实好宪法和法律所赋予各方自身的职权，使各种手段形成合力。以下途径也许值得探索：
第一，充分发挥人大及其常委会的职能。在法制框架内，各级人大及其常委会可以通过有效的法律解释来解决实际中的问题，在实施宪法和法律过程中所遇到的需要由立法机关加以解释的情况，经常发生。此外，还可通过行政立法、人事任免、重大事项调查、政府工作报告和财政预算的审议等方式来加强对行政机关的监督，从而规范其行政执法行为。
第二，充分发挥行政机关的自我调控机制。其一，发挥好行政复议的功能。行政复议是行政权力体系内部自我纠错的最有力手段，通过行政机关上级对下级的监督，能快捷的纠正违法行为。其二，发挥行政监察机关的职能。现在的行政监察机关所行使的监察职能就是54年宪法和组织法规定的检察机关一般检察权的受体。其三，强化行政工作人员的个人责任。密尔曾指出，委员会不是处理行政事务的适宜的工具。而行政工作人员是行政事务的直接执行者，明确执行者的个人责任，方能令行政事务的决策行之有效。
第三，充分发挥人民法院的审判权的职能。法院的审判权是对行政执法进行规制的手段之一，也是行政相对人权利受侵害的最终救济途径。而要使法院对行政机构的制约进一步完善化，必须使公民个人能够获得一种途径来迫使政府执行法院的判决。因此，审判权职能的发挥不仅需保障相对人诉权及维护司法公正，还需保障确保行政机关对法院判决的尊重。
第四，充分发挥检察机关的现有法律监督职能。检察机关的权力划分抓住了社会稳定的核心因素，宪法与法律赋予检察机关职务犯罪侦查权、侦查监督权、对刑事犯罪的公诉权、审判监督权和监所监督权等强有力的权力，这些都是检察机关规范行政执法可加强的法律监督职能。
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