论文摘要 我国正在积极开展行政审批改革，其实质主要就是进行行政审批的清理工作。由于历史原因，我国积累了大量的冗杂的行政审批事项，各种行政活动都被冠名为“行政审批”。伴随着法制建设，行政审批的事项范围变窄了，行政审批事项存在的依据、程序都法定了。因此，本文力图从法律、法规的具体规定与行政审批事项的办理时限这两个角度来研究行政审批事项分类管理的问题。
论文关键词 行政审批 行政许可 行政审批事项分类
一、序论
我们经常能听到行政审批的概念，但是很少有人对其特征进行详细研究，对其的概念的理解也不尽相同。伴随着《行政许可法》的出台，行政审批问题也得到了很多的关注，相应的行政审批事项的分类管理研究也就被提上了日程。在我国，行政审批是个拥有多重含义的概念，人们把它适用于各种不同的场合，政府则长期把它作为政府的主要行政方式，各种审批、核准、许可、登记，甚至备案等都被列入行政审批的范畴。国务院办公室在其关于行政审批改革中的文件中是这样定义的：行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定权利能力和行为能力的行为。 而笔者认为，我们要解释行政审批，首先应明确行政审批的几个重要特征：第一，行政审批是两个以上的主体，一方申请，另一方审查批准，单一的主体或者两个并不独立的主体都无法实现行政审批；第二，行政审批主体是享有行政权的组织；第三，行政审批的启动必须依申请；第四，行政审批的对象可以是准予从事某一特定活动，也可以是认定其有某种资格资质或某种特定身份。
二、行政审批的特征
1.行政审批要有申请方和审查批准方两个主体。申请方为独立的主体，即公民、法人或其他组织等，依其身份的不同，可以是行政相对人，也可以是行政机关或具有行政职权的组织作为申请方，此时行政审批只是行政内部行为；审查批准的主体只能是行政机关，非法定机关不得行使行政审批权，全国人大及其常委会、各级人大及其常委会、各级法院、各级检察院皆无行政审批权。
2.行政审批是一种行政权介入具体社会事务的方式，是一种行政权力的运作方式，是对当事人从事某种事务的干预。行政权针对具体社会事务的介入，是一种事前干预，因此，行政审批只限于事前的审批。
3.行政审批是一种必须以行政相对人的申请为前提才能启动的行政活动，是一种被动的行政管理行为。
4.行政审批是一种要式行为。行政审批的执行一般都是要式行为，都以书面的批文形式出现，或以许可证、执照等形式出现，从未使其成为行政相对人从事某种行为或拥有谋者特定资格、资质的“合法性”依据。
5.行政审批常态要求，必须“有法可依”。一般的行政审批都是法律规定要件，行政机关依法进行审查、批准，作出行政决定。但是有些行政审批项目也会有其他因素的影响，需要考虑一些“政策因素”，例如，国务院发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。
三、行政审批的性质
关于行政审批的性质，主流观点有三种：赋权说、特权说与解禁说。赋权说认为，行政审批是行政机关允许相对人从事某种活动，赋予其从事某种活动的权利的行为；特权说则认为，行政审批是一种特许权的授予，是国家给予的施舍、恩惠；解禁说认为，行政审批是对一般行为的禁止，即所谓“恢复相对方自由”的行为。
而笔者的观点更倾向于“解禁说”。行政审批是国家干预社会事务的一种管理活动，也是实现国家管理职能的工具，它通过对行政权力的直接参与来约束公民的行为，当作出准予的行政决定时，即是对行使某种特定行为的限制的解除。而这种针对少数人、少数群体的“解禁”行为，只是为了更好地实现管理国家的目的，所以，这种“解禁”行为必须有一定的界限，且必须由法律来设定这种界限。
四、我国行政审批制度的发展简史
我国的行政审批制度主要经历的三个阶段，即：
1.改革开放前。当时，我国是高度集中的计划经济体制，一切都按国家计划以行政命令的方式进行。就外部而言，私有经济并没有自主权，审批申请根本无从提起；就内部而言，基于权力行使的需要行政审批较多，但由于权力高度集中于中央，因此也缺乏法制化、规范化的行政审批。
2.改革开放后。由于经济体制的变化、政府职能的转变，行政审批骤然增多，政府为了实现管理职能，无限制的以行政命令的方式制定行政审批，使行政审批活动“泛滥成灾”，最终，使行政审批与自身的“使命”背道而驰。
3.我国加入了WTO前后的审批改革时期。行政审批改革，重点则是针对上一时期遗留的冗杂情形进行清理。
五、行政审批事项分类管理
行政审批事项的分类管理，是指将行政审批事项根据事项设立时所依据的法律性质进行划分，严格从法律的源头上进行行政审批“清理”活动，力求使每一项行政审批事项都“依法可依”，实现行政管理的“依法行政”的目标。具体来讲，可以将行政审批事项划分为：行政许可类、服务管理类以及非行政许可审批类。其中的行政事务类可以划分为一般控制类、严格控制类和特殊类。
（一）行政许可类
行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《行政许可法》第2条明确规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第42条规定，“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”。
所以说，行政许可类的可以划分为两类：（1）即办件。窗口一般工作人员受理、审查，符合条件的，直接办理；不符合条件的，窗口工作人员应一次性书面告知申请人需要补正的内容。（2）二十个工作日内办结。即窗口工作人员在收到行政审批事项申请后，立即对书面材料进行初审，提出初审意见，然后转交窗口单位驻中心负责人，由主席代表负责单位内部传送，办结后在窗口发证或批文，总办理时限不得超过二十个工作日。
行政许可类设定的法律依据具体表现为以下四个方面：
1.根据《许可法》第14条和第15条的规定，法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章可以设定行政许可。其中省级政府规章是临时性的，如果实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。
2.根据《许可法》第14条第二款“必要时，国务院可以采取发布决定的方式设定行政许可”的规定，2004年7月由国务院颁布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，将500项行政审批项目设定为行政许可，这500项行政审批都是由法律、行政法规以外的规范性文件设定的。
3.《西安市第四次行政审批制度改革市权内保留的行政许可项目目录》（以下简称行政许可项目目录），以及《行政许可法》保留行政许可设定权的事项。
4.法律法规中明确指出，但是《行政许可项目目录》未进行设定的。
（1）国务院制定的行政法规中规定的行政许可事项；
（2）省、市人民代表大会制定的地方性法规中规定的行政许可事项；
（3）省级地方政府规章设定的因行政管理需要设定的临时性行政许可事项。
（二）服务管理类
行政机关对公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，不准予其从事特定活动的行为，而许可机关不予许可的决定并不能改变该行政行为本身的属性，只会对申请人的实体权益做出损益性而非禁止性、除权性行政行为时，该行政审批事项属于服务管理的范畴。这类事项审核速度快、办结程序简单，从办理时限的角度来看，多数为即办件或仅需一个工作日即可办结的件。例如，办理老年证，仅需窗口工作人员接收申请，核对申请人与可授予老年证的人员的条件，合格即可即时发证。这是行政审批事项中办结率最高、办结效率最快的。具体的法律依据为：
1.法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章、地方政府规范性文件、其他规范性文件中设立的属于服务事项的实质行政许可。
2.规范性文件及以上设立的不属于服务事项也不属于行政许可的其他类行政审批事项。
3.规范性文件及以上设立的有法律依据的服务事项。
4.规范性文件及以上设立的不属于这三类的没有任何法律依据的进驻事项。
（三）非行政许可审批类
目前，行政许可之外的行政审批事项很多，表现形式也多种多样，有核准、审批、批准、资格认可、审查、登记、备案、审定、指定等等。这些事项有很多不是法律规定的行政许可，我们可以将其叫为非行政许可审批，可以模糊理解为“实质行政许可”、“变相行政许可”。此类事项的办理时限多无具体的法律依据，可依据的规定都散见于一些政府文件当中，是法定依据最混乱的一类。它们虽然不是法律法规规定的，但是在实际工作中却又必须经过审批过程，针对此类不具备法定条件的审批，原则上我们应将非行政许可的行政审批坚决清理掉，以继续推进行政审批制度改革。但是根据实际工作需要处理不掉的，也应当根据实际情况作出相应的处理。
1.法律法规明确规定的许可事项，作为地方政府是无权清理的。因为清理无非是增加与取消两种情况，擅自增加，是行政违法行为，擅自取消，是行政不作为。二者均属违法行为。
2.不具备法定条件的行政审批主要有以下几类：（1）无任何依据的；（2）依据的是部门自己的文件的；（3）依据的是上级部门的文件的，主要是省主管部门和国家部委的文件；（4）依据的是省市政府文件的；（5）依据省市政府以及国务院部委规章的；（6）依据国务院文件的。
在实际工作中，我们针对以上情形应该采取的措施如下：
第一，针对第（1）（2）（3）种类型的审批，我们应当予以坚决清理。
第二，针对第（4）（5）种类型的审批，我们应当实事求是的对待，虽然相关的法律法规没有规定我们应当进行审批，但是省市政府和国家部委的规章经过了国务院的备案，国务院没有进行否定，这说明还可以暂时保留。比如西安市的渣土车问题，关于这个问题国家没有出台任何法律法规，但是现实情况是出现的问题比较大，因此对企业进行必要的规模性管理是很有必要的。
对于这个问题正确的做法是制定地方性法规，但是由于立法程序上的限制，法规不能及时出台。这时，作为市政府可以制定规范性文件来进行管理。从依法行政的角度讲，这种现象在行政管理中是很少出现的，一般还是要按照程序依法制定相关的法律规范，只有在特殊情况下才可以应急使用。
第三，针对第（6）种类型的审批，因为是依据国务院的文件，因此，我们根据许可法第14条第二款“必要时，国务院可以采取发布决定的方式设定行政许可”的规定，可以认为是国务院的决定，对其进行保留。
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