中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2012）06—0030—05
一、我国土地增量利益的开发及其法律关系的种类
土地增量利益源自土地增量开发。土地增量开发是指各开发主体凭藉性质各异的权利（力）要素参与土地增量价值的生产并追求增量利益分配的微观经济活动。具体表现在土地增量利益的生产领域与分配领域。
根据政治经济学理论，土地增量开发属于社会化大生产。社会化大生产使社会生产力无限发展具有可能性。它克服了个体的体力和智力的局限性，促使单个个体的体力、智力进行系统整合，发生“加和”效应。我国土地增量利益生产起源于土地使用权招拍挂有偿出让制度。目前我国土地增量利益生产环节主要包括投资性增值与供给性增值两种具体形态。前者是指通过对土地进行直接或间接投资等劳动价值付出产生的土地增值，包括两类：一是宗地直接投资性增值，指对某一宗地进行如“五通一平”之类开发所形成的土地增值；二是外部投资辐射性（间接）增值，指由外部投资效应产生的价值增加。我国自改革开放以来，大力发展外向型经济，积极引入境外资本投资第二、三产业发展。政府作为城市土地所有权主体，积极参与国有土地资产市场经营并促使其保值增值。后者是由经济社会发展催生出对土地相对无限的需求，由土地供应相对短缺因素造成的地价间接增长的价值生产形态。我国第二、三产业发展对非农建设用地产生大量需求，各级政府既可以为了直接投资获利而凭藉增量建设用地产权主体通过土地整备、公共设施建设等手段直接投资大型产业、重大项目与城市经营，也可以通过向具体开发主体出让增量建设用地并实施土地市场调控来调整土地增量市场进而实现“价值最大化”目标。
我国城乡土地价值通过市场机制释出的同时，合理公正的分配机制却明显缺失，土地增量收益分配机制主要存在以下缺陷：一是农村集体和农民未能分享土地流转过程中产生的发展性利益。在征收强制流转中，因商业性或经营性用地而征收农民集体土地必然发生土地用途转变，土地用途改变能产生发展性利益，这种发展性利益表现为土地价值的巨大提升。然而，现行的流转补偿法律规范并未规定对因农民集体土地使用用途改变而产生的发展性利益给予补偿。二是因城市更新或旧城改造造成城市旧区范围内被改制企业用地面临政府收回，但对原企业用地（大部分属划拨属性）进行征收并拆除原属划拨用地上职工房屋的补偿太低，被拆迁主体无法获得土地开发增量收益。
产业级差效益规则决定第二、三产业发展和公共设施建设对第一产业用地的价值挤占，促使后者生产要素价格攀高，通过设置产业间不平等的差价交易模式，平调了蕴藏在基本农产品（如粮、棉、油及附属品）中增额生产成本的部分增量利益。广大农民未获得这种生产要素负担的补偿，农产品因生产要素上涨而被剥夺的利润无形中转移到农产品经销者手中。第二、三产业发展与公共设施建设大规模用地需求导致对存量用途与价值的建设用地进行掠夺式征收现象严重，尤其体现在对农转非增量利益分配中。国家在征收农村集体土地所有权与农民个体享有的各类用益物权时，所给予的补偿只是原有农业用途价值，而非转用后的市场价值。在城市，部分利用原划拨类用地的公有制企业，企业职工因居住在企业划拨土地上自建的无自有产权的房屋内，因所属企业面临资产剥离，需要缴纳土地使用费以获得租赁性质产权，实质上侵害了其对原属划拨土地的发展权利益。
土地增量开发具有明显正负外部效应，需要由经济剩余权配置调整的以追求剩余价值为法律关系的种类有：
1、土地开发主体与国家间的增量利益分配关系
在我国，中央与地方政府共享城市土地所有权与城郊、农村集体土地征收征用权。国家是宏观调控的实施主体，可通过对土地资源配置来间接调控国民经济的运转，对土地增量收益的分配直接体现出政府与土地开发主体间的利益关系调整。国家通过土地的有偿出让赋予土地开发主体增量开发权与部分增量收益分配权。政府虽在界定土地增量收益分配时会倾向自身利益的维护，但为了促进本体政策目标的实现也须兼顾土地用益主体适当的增量利益分配利益。在土地增量利益分配中，政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系，以促进土地市场的公平与效率。
2、土地开发主体与社会公众间的增量利益分配关系
土地增量开发属于典型外部性经济行为，对社会公众会产生特定程度的正负效应。这种效应既可能是促进社会整体利益的发展，如在弱势群体居住区建造公共设施，商业地产推动偏远地区土地价值的上升等，但也可能是对社会整体利益产生负面效应，如设立污染型企业对区域自然生态与居住环境的破坏，商品房项目开发挤占保障性住房建设用地空间等。如何在土地开发主体与社会整体间对“必要限度”以外的增量利益进行分配是一个复杂的政策问题。现阶段，我国在土地增量开发行为中配置对公共利益的回馈（利益分配或损害补偿）机制已成为我国土地利益分配制度的重要内容。
3、土地开发主体与农民间的增量利益补偿关系
当前我国正处于城市化的快速推进阶段，宪法中“城市土地属于国家所有”的规定导致“城市扩张到哪，地就要跟到哪”。《土地管理法》中“任何个人和单位进行非农建设必须使用国有土地”的规定使得我国征地范围过大，条件过于宽松。事实上，城市化活动绝大部分是在规划为未来新城区的城乡结合地带农村集体土地上进行。城郊边缘地带的土地价值在实施非农规划与利用之前仅包含农业用途价值，但一旦纳入城市化与国有建设用地体系，其价值便能充分市场显化，包含了变更用途后的非农利用价值。当前国家通过征收将这部分增量利益低成本占有已成为阻碍乃至侵害农村集体与农民个体分享城市化成果的制度障碍。《土地管理法》对因农地用途管制而对农民土地发展权限制的补偿机制缺位，实践中非农化转用产生的大量增量利益被商业开发主体和地方政府拿走。为了要让农民分享城市化成果、保障农民集体收益分配权，我们认为，除完善相关补偿机制外，长远来看应构建城乡统一的建设用地市场，实现国有建设用地与集体建设用地的“同地、同权、同价”。
4、土地开发主体与城市被征收主体间的增量利益补偿关系
我国从计划经济时代土地无偿划拨向社会主义市场经济土地“招拍挂”有偿流转的转型，城市范围内广大国有与集体企业建设用地与企业职工居住用地属性也从原国有划拨属性通过资产清理、补交出让金与房改等途径实现了私权化。在当前土地增量开发中，原国有与集体企业建设用地使用权因企业改制、转产等原因被政府无偿或低成本收回，大量原企业职工居住用地也被相应征收。新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确“市价补偿”原则，但“房地一体”评估却忽略了对土地使用权的单独评估与补偿。这实际上剥夺了被征收企业与居民分享城市化产生的增量利益的机会与权能。
二、土地增量利益关系应由经济法主导调整
土地增量利益关系是一种市场主体对“经济剩余权”分配与实现的新型利益调整法律关系。民法与行政法属于存量利益关系调整的部门法，不能全面调整土地增量关系。经济法是一种调整“剩余权”分配与实现法律关系的法律部门，能维持国家调控之基本框架下激励市场参与主体在追求物质生产增量利益最大化并实现社会分配的公平正义。
（一）土地增量利益关系是一种对“剩余权”分配与实现的新型法律关系
土地增量利益关系是一种不特定主体在土地增量开发中追逐对增量利益的分配并由国家基于社会整体利益对该行为实施监管与调控的新型法律关系，它既不同于以平等主体之间遵循等价自由交换的民事法律关系，也与行政主体与行政相对人间不平等的指令与被指令的行政法律关系有别。相较而言，其比较符合以宏观调控权利（力）运行与利益调整为特征的经济法律关系。
从主体上，土地增量利益关系主体数量与性质并非双向对等，而是体现出明显的多元单向特征。多元是指法律关系主体数量并非双方，而是包括调控主体一方与调控受体多方，法律关系也并非双方简单的一元式权利义务属性设置，而是呈现出“一对多”多重复式属性形态。经济法主体分为监管主体与监管受体、调控主体与调控受体两对主体（受体）。那么，土地增量利益关系是国家在协调经济社会资源运用于土地增量开发过程中产生的在调控与监管主体（国家）与调控与监管受体（开发主体、社会与利益直接受损主体）之间对增量利益权利（力）分配与实现的协调式法律关系。
从客体上，土地增量利益关系的客体是剩余权，剩余权是经济法权基本范畴之一。经济法权本质即剩余权，是指人们在社会化生产中对剩余所享有的权利。剩余权包括剩余分享权与剩余实现权即经济发展安全权。剩余权是人们的发展权。发展权可视为狭义的剩余权，即剩余实现权，是指国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能享受这些发展所带来的利益的权利。土地增量利益就是土地开发主体实施土地增量开发行为，并对其中产生的增量利益参与分配并受益的权利。增量利益又属于分配权的客体，分配权也是经济法范畴之一。经济分配权是指国家、组织和个人享受社会收入增长所带来的利益的权利。特别在近现代社会中，国家作为社会的正式代表，不得不承担起制约人们追求分享剩余的盲目性，调控人们剩余分享权的自发性，减轻和防止企业实现剩余的社会障碍与自然障碍，保障经济发展安全，保障经济的快速发展，使之能够达到持续和健康地进行的状况。
（二）民法、行政法不能全面调整土地增量利益关系
民法是调整公民、法人和其他组织等平等主体之间财产关系和人身关系的法律规范，包括财产归属关系（以所有权为核心的物权来表现）、财产流转关系（以债权来表现），以及财产继承关系（以继承权来表现）等。从理论上讲，民法从根本上说是调整人与人的存量权利确认与利益流转关系的法律规范。行政法是调整国家机关在行政管理活动中的权利与义务的法律规范，国家通过权力配置来行使对民众权利的影响。民法是市民社会的法，是调节市场经济运行的基本法律。民法抽象的平等不能解决现实中事实上不平等所带来的社会矛盾。民法的自由和自治可能引起经济在微观上的盲目和宏观上的不稳定。民法的任意主义的调节方式难以应付非正常的市场现象。行政法在当代各类法律关系中是调整因政府对各式行政行为的规制而出现的社会总价值减损现象法律而产生的以规控价值减损（通过规制政府行政权力的形式）为主旨的法律关系。行政法是调整政府与民众之间减量利益关系的法律规范。民法、行政法均不能全面调整增量法律关系。
（三）经济法是一种调整“剩余权”分配法律关系的部门法
经济法是调整增量利益开发及其利益分配的法律部门。经济法调整对象是人们在社会化大生产中的增量利益关系，调整方式通过配置与行使剩余权来实现。经济法通过行使剩余权，分配增量利益及其在分配过程中所形成的法律关系，根据生产阶段的高低顺序，分为生产、初次分配关系与实现、再分配关系两类，分别由微观经济法与宏观经济法来调整。宏观经济法主要调整人们在以社会化生产为基础的竞争中实现剩余（增量利益）并相应地进行剩余（增量利益）再分配的关系，也是国家对人们在社会化生产中增量利益关系进行再次调整的法。土地增量利益法律关系，不仅仅包括土地增量开发组织内部具体投资者、开发者与管理者之间追求利润最大化为目标的生产行为，更主要的是“它从社会总资本增值即国民经济总体发展的角度来调整各个企业的增量利益关系，解决企业无法解决的问题。其功能是保障整个国民经济充满活力和增强国家的经济竞争力，促进国民经济的持续健康发展”。因此，土地增量利益法律关系不仅属于微观经济法的调整对象，而且是应由宏观经济法来调整。
三、土地增量利益关系之经济法调整观：基本原则与具体制度
运用经济法手段调整土地增量利益关系需要确立基本原则与具体机制。我们认为，利益最大化与收益共享分别是土地增量利益关系经济法调整之经济正当性原则与法律正当性原则。在具体机制设置上则应包括作为事前手段的经济奖励机制与作为事后手段的经济责任机制。
（一）经济法调整之基本原则
1、经济正当性之利益最大化原则
土地增量利益最大化原则的价值在于，国家应建构公平高效的土地要素市场，使土地增量利益得到完全市场显化，并不受法律政策、行政干预等因素影响而减损。该原则的确立有利于国家土地资源效益的充分发挥，也是实现收益共享原则的物质基础。经济法实现土地增量利益最大化目标的法治途径主要有三：一是在立法环节，我国经济立法与政策中应配置经济发展权、经济分配权与土地发展权等基本范畴，让土地开发主体与其他利益主体有权参与对土地增量利益的分配。“经济法学的范畴，最基本的东西是什么？首先是发展权；其次是分配权。”“法律在巩固分配关系方面的影响和它们由此对生产发生的作用，要专门加以确定。”二是在执法环节，应当严格界分国家对经济发展中的增量利益的宏观调控权与价值分配权，严格规范政府在土地市场运行中所实施的宏观调控行为，防止该权利（力）异化为行政公权而侵蚀本应属于市场主体所享有之增量利益分配权，继而影响土地市场的健康有序运行以及增量利益配置效率。当前实践中这种因政府分配权异化导致土地增量价值减损、市场配置机制紊乱等现象普遍存在，例如各地方政府长期对城乡交界地带建设用地调控的失效，房地产违规开发现象严重，没有把握土地开发最佳时机，使得土地增量效益没有实现最大化，又如大量城市开发区、基础设施重复建设，城乡结合地带土地违规占用、开发，造成城市土地的非集约化利用等。三是价值层面，应维护土地要素市场的充分市场竞争，并应以社会总体经济效益和社会利益为其本位。经济法作为调整在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系的法律部门，立足于维持经济运行总体效率与社会公平正义之间的平衡协调。在经济主体实现增量利益最大化过程中，必须排除市场化调节机制的运行障碍，这就需要经济法加以规范和保障。
2、法律正当性之收益共享原则
该原则也称共同发展、共赢与权义一致原则，是指对土地增量收益的分配应当综合考虑多方主体的利益，配置不同属性的经济发展权、经济分配权，实现增量收益的普遍与合理分享。在我国经济与城市化快速发展与推进时期，土地作为推动这一进程的重要生产要素，其价值与分配对各方主体而言利益攸关，确立收益普遍分享的原则意义重大。理顺各利益关联方在土地增量利用中的权、责、义，配置适当的发展权、分配权，就成为建构调整我国土地增量法制的重要思路与路径。具体地说，国家基于土地所有者身份应当获得城市土地存量利用等量的价值；农民集体凭藉农地发展权、国有建设用地用益物权人凭借国有建设用地使用权获得全部存量使用收益权与部分土地增量收益权；社会公众应当通过“利益回馈”机制获得除农民集体、城市国有建设用地用益物权人获得的部分增量利益以外的其他增量利益。
（二）制度构造：奖励、责任与补偿
制度经济学认为，制度运行的整体绩效（兼顾效率与公平双重目标价值）在于是否配置适宜且互补的效用激励、责任救济与利益补偿机制。
1、经济奖励机制：增设土地增量利益属性物权种类
在土地增量开发普遍推动的当今社会，配置以调整动态土地权利运行关系的土地发展权制度意义重大。土地发展权是一种可与土地所有权、土地使用权分割而单独处分的财产权，是土地变更为不同性质使用之权，创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于以后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。在我国，发展权应采取私权与经济法权相结合的权利属性，申言之，应当配置国家以宏观调控权利属性的发展权，使其在通过土地调控机制来寻求增量开发宏观运行机制，实现整体增量利益的最大化，包括对社会整体发展利益的回馈；对具体开发主体、利益受损的原用益物权主体等则应当赋予其私权属性的土地发展权，使其充分分享土地增量开发利益。
2、经济责任机制：土地权利（力）行使的“不经济责任”
经济法责任承担的基本形式是“不经济责任”。“不经济责任”是与“经济奖励”相对应的且同属于经济法学的基本范畴，对其内涵的界定分为“义务说”与“利益说”两个标准。前者是指由于侵害经济法法权或违反经济法义务而遭受的由国家法定机关所给予的非难；后者是指经济法主体因违反经济法规定侵害整体经济利益（包括企业、市场、内国国民经济、国际市场和国际社会的整体经济利益）而应承担的责任。在“不经济责任”机制中增值税收补偿制度是重要一类。税收的实质是对社会财富进行再分配，它能够影响社会财富在社会成员之间的分配状况，并且税收调整国民收入分配是作为最后一道环节来实施的。土地增量利益一般通过增值税收制度来实现。在充分实现土地增量利益物权保障与实现机制的基础上，有效发挥增值税收在前述机制不能充分发挥作用的范围内，对增量利益分配主体实行补充性救济。具体可设计为：（1）完善国税（增值税）制度，国家应当获得与其实施对土地增量利用的宏观调控行为而付出的调控成本等量的税收补偿；（2）增设社会基金福利税，为社会整体从个体开发主体实施的增量开发收益中获取相当于与该具体开发项目所产生的正外部性收益，并调节具体开发主体在该次开发活动中所获取的超出“社会容忍度”部分的增量收益；（3）农民应分享增值收益国家补偿税。农民除应基于其所享有的农地发展权而直接获得部分农转非增量发展收益外，对由于国家规划限制其农转非增量开发所预期产生的部分增量开发收益，国家应通过收取其他开发项目增量增值税收给予被限制开发农民以预期增量收益总额一定比例的补偿金。
四、土地增量利益关系经济法调整之独特价值
土地增量利益关系之经济法调整机制在政治经济、社会与法律层面具有重大且独特的价值。
（一）社会价值：落实科学发展观，构建和谐社会
科学发展观是我国经济社会发展的根本指导思想。在当前我国经济发展方式转型与社会转型的关键时期，因内部体制矛盾与法制不完善引发的社会各群体之间利益冲突日益凸显，经济体制、利益分配体制亟须改革完善。而对土地增量利益的法律规范正是在我国当前土地资本化与政府投资拉动主导型经济发展模式背景下公权与私利、发展与公平间激烈博弈的显例。然而我国土地基本法律规范鲜有对这种增量利益分配关系直接或间接的法律规范，仅在各地方处理如征地拆迁、农地转用、旧城改造等事例的具体政策规范中存在个别性规定，这既不利于我国经济社会发展方式的转变，也不利于公民财产权利的保障。
经济法是立足社会整体利益、调整国家在经济发展中的宏观调控与微观规制行为的特殊部门法律，也就是说经济法的规制对象是国家的经济行为，这是由当前我国国家主导型经济发展模式的地位所决定的。国家通过配置“剩余权”来调整对经济发展中“剩余产品”（增量利益）的功能就是经济法与土地增量关系调整之间的理论契合点。经济法调整土地增量关系的主要途径与意义在于：一方面，打破国家一元垄断土地增量开发利益的体制，为经济发展方式转型创造倒逼机制。目前，各地方政府攫取大量土地增量利益，形成对“土地财政”的强烈依赖，是导致“摊大饼”式粗放型经济发展方式的重要原因。通过经济法对“剩余产品”分配权的配置与调控，削弱政府对土地利用与收益的权力，对其引领经济发展方式转型产生倒逼效果；另一方面，土地增量关系的调整，使得开发主体、社会公众以及利益受损方均能分享或得到土地开发增量收益或补偿。这表明，经济发展不是以损害土地开发权利弱势群体利益而实现的，并且经济发展所带来的增量利益为全体社会成员所共享，这有利于和谐社会建设。
（二）政治经济价值：防范腐败与泡沫经济
当前，由于土地一、二级市场的非规范甚至违法操作与土地增量利益调整机制的缺失，政府及其主管机关（国土部门）、开发商等主体追逐不正当的土地增量收益，造成政府职权异化、腐败丛生，开发商“一夜暴富”。同时，由于缺乏完善的土地资本化过程调控与利益分配机制，各主体争相利用金融工具疯狂投机房地市场，给宏观经济运行带来潜在泡沫式风险。经济法从基本理念、宏观调控与微观规制等三方面来防范土地增量开发中的利益腐败与经济泡沫风险。首先，在基本理念上，经济法“社会利益本位”理念强调土地的“公共属性”，即土地的利用应当依照民意机构制定的公共计划进行。在具体措施上，一是应当设置土地增值税梯次承担机制，减少土地作为资产的可利用性，抑制土地投机，促进土地的有效利用；二是强化对土地短期交易受益的课税力度。其次，在宏观调控上，配置土地发展权这一“剩余权”，让土地开发者为取得一定地块的土地开发权支付对价。最后，在微观规制上，完善具体制度。一是完善土地出让法律制度。打破政府对建设用地供给的垄断，允许农村建设用地在符合规划的前提下直接进入市场，增加建设用地的供给主体，减少政府设租与寻租的空间；二是改革征地制度，严格划定公共利益的边界。提高公益性征地的补偿标准，使农民分享到工业化与城市化的成果。非公益性用地在符合规划的前提下由用地单位与农民直接协商议价，通过市场来解决，降低土地利用的成本，缩小腐败官员设租寻租的空间。
（三）法律价值：发展与公平正义之间的普遍、协调与可持续
发展与公平均属于经济法“正义”价值的范畴。在经济法价值的正义观中，正义不仅仅是“作为公平的正义”，它根据一定历史时期的社会、经济、政治发展的实际情况，对效率和公平作出具体的要求。由此，单纯的发展或公平不是经济法正义所追求的价值，发展与公平之间的历史的、辩证的平衡才是经济法“正义”价值的真正内涵。在调整土地增量利益分配关系上，经济法从普遍性、协调性与可持续性三个层面保持发展与公平之间的平衡。首先，从普遍性上，土地增量利益的分配主体是多元的，包括国家、开发者、社会公众以及利益受损或受限者；其次，从协调性上，强调的是各利益主体在分配增量收益时应当遵循“谁开发谁受益”，、国家整体调控与受损者应受补偿等原则，创设如国家投资收益的宏观调控机制、公众收益回馈机制以及发展权补偿机制等来实现各主体之间的利益协调；最后，从可持续性上，国家逐步缩小对土地用益权能的行政性管制，扩大土地流通与市场化定价，不断冲破消减整体增量利益最大化实现的体制壁垒，而使其价值能随着新的形成与流转过程而源源不断地产生并被主体分配。
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