论文摘要 政府在农村社会救助制度建设中占据主导地位，政府应根据社会经济发展水平构建适应性的农村社会救助制度框架，建立健全的农村社会救助管理体制，担负国家对于救助资金的财政责任、救助事业的监管责任、救助规范的立法责任。本文通过调查分析现阶段农村社会救助的开展水平与运行机制，提出问题，并从理论上给出建议，最终回归到政府责任的出发，以政府责任的切实履行来完善农村社会救助的建设。
论文关键词 政府责任 农村社会 救助研究
农村社会救助作为农村社会保障体系的基本与核心，其发展与完善代表了社会的进步。本文从微观层面入手，具体对我国农村社会救助体系中的最低生活保障制度、各种专项救助进行探讨，采用实证分析与定性分析相结合的方式，从政府责任层面提出完善农村社会救助体系的政策建议。
一、农村社会救助的现状
（一）基本定义
农村社会救助是与城市社会救助制度相对而言的，指的是国家和集体对农村中无法抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们生活的一项社会保障制度。
（二）农村社会救助的现状分析
1.农村社会救助的政策与法律体系不完善
（1）缺乏专门的农村社会救助的法律。目前，国务院仅对农村五保供养工作颁发了全国统一的行政法规，未颁发关于农村社会救助的专门法律，农村社会救助制度缺乏权威性和公信度，实施救助时无法可依，仅依照相关部门印发的临时的规定和政策来实行，随意性较大。此次调查中，57%的受访者认为农村社会救助法律基本完善或完善，仍有25%的人认为不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匮乏与不及时，本次调查中，73%的被访者表示从未接受过法律援助，接受过一次的占21%，接受两次以上仅占6%。很多村民在遇上问题需要法律援助时根本无从求助或求助无果。
（2）缺乏规范的农村社会救助操作程序规范。2004年以来，江苏省政府及省有关部门在原有基础上，先后出台了《江苏省关于加快建立新型社会救助体系的意见》、《江苏省建立和完善农村最低生活保障制度的意见》、《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》等规范性文件或通知，但是这些文件都没有做到有效地规范落实。不同于法律政策，被访者对于救助政策的总体评价上升。31%的人认为救助政策非常完善或比较完善，38%的人认为基本完善，31%的人认为不够完善。
2.农村社会救助的水平较低
南京市江宁区农村低保仅每月200元，徐州市沛县农村低保每月210元；南京市农村五保户集中供养的平均标准是每人每年5000元，沛县仅有3500元左右；农村医疗救助仅限于新型农村合作医疗，且需农民自缴费用；农村特困定期定量帮助存在甚少，一年约800到1200不等。2012年南京市农村人均支出就达到11114元，而课题组调研样本总救助额为449856元，户年均1704元，人均不到600。显然这样的救助水平无法满足正常的生活需求。调查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受医疗救助，享受到教育、住房与灾害救助的人仅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示没有任何形式的农村社会救助。尽管已经进一步提高了农村社会救助的救助比例，但是人群覆盖依然不足。调查数据显示，仅12%的被访者认为覆盖全面，39%的被访者认为基本覆盖，高达49%的被访者认为覆盖不够全面甚至非常不全面。
3.农村社会救助缺乏监督与信息公开
（1）缺乏信息公开机制。针对农村社会救助政策，本次调查中，仅有18%的被访者表示非常了解或比较了解，23%的被访者表示基本了解，27%的被访者表示不够了解，还有高达32%的被访者表示不理解或者非常不了解。村民并非没有了解或参与政策的意愿，但是途径非常缺乏。高达26%的被访者表示无任何了解途径。大部分人通过电视、广播或者网络、报纸去了解政策，但是他们了解到的政策不一定符合当地实情，无法为他们服务。
（2）缺乏监督机制。基层组织享有的行政权力和自由裁量权，没有任何同级或者上级的有效制约，造成了确定对象不合理、操作随意等一系列问题。调查发现，59%的被访者表示政府在确定社会救助对象时没有公示并接受村民意见，仅21%的被访者表示有公示但几乎村民意见不产生作用，还有20%的人表示不了解。对是否有上级监督进行调查，结果表明73%的被访者表示没有监督，仅24%的人表示有监督，监督方式也多为村委会或者村民自发，起不到有效的制约监督。另外3%的人表示不了解。
二、对策建议
（一）建立完善的农村社会救助的法律政策体系
2008年国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，其出台初步提出了我国农村社会救助的重构思路和框架。出台具体的具有针对性、操作性、全面性的法规，在立法应做到：
（1）扩大公民社会救助的权利内容。立法确认公民的各项救助权利，而不只是作为政府部门实施救助的行政规范依据。我们通常把公民当做农村社会救助的客体与受众，忽略其主动性，但其权利应包括社会救助请求权、社会救助信息知情权、人格尊严不受侵犯的权利、社会救助的监督权和救济权等。
（2）促进社会救助体系的城乡一体化。确定救助对象的方式要一致，由省市政府制定城乡统一的救助标准与确定方式，打破区域限制，统筹规划，均匀资源；救助资金来源渠道统一，政府在制定公共预算的过程中，不得对城乡差别对待；采取统一的核算方式，城乡居民享受的教育、医疗、就业救助内容一致；统一管理，避免救助主体多元带来的权责不清。 （3）促进再就业机制深化。立法要对政府再就业服务的内容进行规定，包括政府的就业服务主要包括：失业登记，以登记确定需要就业服务的群体；职业培训和就业指导，由劳动部门无偿定额、定时提供，经费由财政开支；提供就业信息和职业介绍，辅助救助对象获得就业机会；投资开发提供环卫、协管等公益性岗位，并向救助对象倾斜提供。
（二）提高农村社会救助水平
随着社会经济的发展，人们的社会福利水平也必然随之提高，即便是社会救助，也要将其看作是一种福利提供，而非简单的基本生活保障。为此，必须从发展型福利角度，把不断提高救助层次和救助水平作为新型社会救助体系的基本内容和目标追求。
各地政府可以通过以下几种渠道来筹集资金：一是各级政府财政转移支付，明确各级财政的分担比例，中央政府在其中必须担当一个更加积极的角色，通过财政计划的比例扩增和基金设立来保证资金渠道畅通。各级政府在公共预算的过程中，实行资金预拨制度，每年先将下一年的预算资金拨付，到年底决算，过程中及时反馈调节。避免因其他项目资金占用而无法支付。二是发行福利彩票、吸纳社会慈善资金用以支持农村社会救助，例如广西风采电脑福利彩票。三是发展院办经济，国务院《农村五保供养条例》规定敬老院可以开展农副业生产，用以改善生活条件，各级政府应予以扶助。除了政府，也需要建立一个稳固的社会支持系统。政府无法也无力解决所有贫困者的困难，必须广泛发动社会力量。积极引导慈善团体等非盈利组织参与社会救助活动，激活资源，优化配置，并推动社会帮扶活动深入。
（三）建立信息公开与监督机制并整合资源
按照“政事分开”原则，除了政府主体的自身监督，救助对象与社会对农村社会救助也有监督的责任与作用，应该做到：程序透明、政策公开，通过村委会的政策宣传、印发宣传手册、走访的方式另村民充分了解行程程序与救助政策；审核与监督，召开村民民主评议会议，接受村民意见与投诉，建立通畅完善的受理机制。上级政府要对救助名单、救助条件进行严格审核和信息更新，进行家庭实际收入情况调查、评估和核实，对低保家庭的收入变化进行定期或不定期的检查，避免情况变更造成的失误；进行效果评估与绩效反馈，民政部门应该对农村社会救助的工作开展、落实情况、资金使用、救助效率进行考核，及时调整与记录，进行下一季度工作开展和计划制定；加强公民参与，健全公民参与机制，广泛采纳公众对农村社会救助工作的意见。
农村社会救助的实际效用低下，源于多头管理的权责混合不清、资源配置不合理、整体结构不协调，在现阶段，除了制度与管理的完善，更高层面是需要整合社会救助职能，推动部门协作，实现社会救助管理一体化。在政府主导，民政主管，部门协作，社会参与的部门管理体制之上，以行政机构改革为契机，组建部门协调委员会，整合部门职能。按照决策、执行、监督三位一体的改革思路，逐步对当前分布于各个部门和单位的社会救助工作进行剥离、整合。通过进一步理清中国农村社会救助的现状及问题，对农村社会救助发展的方向与定位建立明确的认识，大力发展福利型的农村救助制度，坚持城乡统筹兼顾，建设全民平等共享的社会救助体系，切实落实政府责任。坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，立足基本国情，尊重客观规律，借鉴国际经验，构建科学合理的农村社会救助管理体制，妥善处理农村社会救助建设中的关键问题。
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