社会管理创新背景下行政执法监督机制的构建
2009年12月18日，在全国政法工作会议上，周永康同志提出要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法三项重论文联盟http://点工作。2010年，苍南县人民检察院以此为契机，积极探索检察机关参与社会管理创新的新途径，提出“建设执法信息中心，延伸监督、预防触角，促进依法行政、规范执法，减少和遏制职务犯罪”的思路。经过一年多的基础理论探讨和实地考察调研，在当地党委和政府的大力支持下，苍南县执法信息中心机构于2011年2月获得批复。该执法信息中心是一个管理和维护本地区执法信息的网络系统工作平台，主要职责是：整合本地区所有执法信息资源，以资源共享为抓手，为人大、检察机关、监察机关、法制办等行政执法监督部门创建一个共同监督的平台，对行政执法行为进行实时监督，以达到规范行政执法行为，做好职务犯罪事前预防的目的。本文将以该中心的创建为视角，浅析人大、监察机关、检察机关、法制办等部门对行政执法行为进行联合监督的现实可行性。
一、参与社会管理创新是检察机关的应尽职责
在社会主义条件下， 政府致力于社会管理， 其价值取向是多方面的， 但最核心的价值取向是公平。公平是社会的经济利益、政治利益和其他利益在社会成员之间合理而平等的分配， 它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正。推进社会管理创新， 是适应我国社会结构和利益格局的发展变化、维护社会公平的必然要求。检察机关作为国家的法律监督机关，其基职责是维护国家法律的统一正确适用，保障在全社会实现公平和正义。检察机关实施法律监督职能本身就是检察机关积极参与社会管理创新的过程。首先，国家追诉职能是对所有犯罪行为提起诉讼并交付法院审判的行为，对严重危害社会秩序的犯罪行为的指控和制止必然影响到社会关系的各个层次和领域，就广义社会管理而言，国家追诉职能完全属于社会管理范畴。其次，法律监督各项具体职能的实施跟社会管理存在相互联系和相互制约关系。检察机关相应职能的实施离不开社会管理体系，广泛的社会管理创新工作为检察机关提供了创新的工作理念、工作思路和工作机制。
二、当前我国行政执法权运行中凸显的问题
众所周知，与我国的立法权、司法权相比，以及与其他法治发达国家的行政权相比，我国的行政权十分强大，这对促进行政的高效率和经济的高速增长起到了十分重要的作用。与此同时，从社会实践看，我国行政权在其运行过程中也暴露出了不少突出问题，主要有以下几点。
（一）行政主体实施违法犯罪的领域宽泛，表现形式多样
行政主体实施违法犯罪的行为大体上可分为四类：一是滥用职权行为。如超越职权范围，违法决定、处理其无权决定、处理的事项；违反法律法规规定处理事务；对涉嫌构成犯罪的案件仅作行政处罚而不移送司法机关追究刑事责任；漠视人民生命和财产安全、瞒案不报、逃避或拒绝监督；海关工作人员明知是走私行为和走私人员，却不调查追究，使其逃避处理；殴打、体罚劳动教养人员等。二是利用职权行为。如土地管理、城市规划等部门工作人员违反土地管理法规批准征用、占用土地或低价出让国有土地；国家检验检疫机构工作人员伪造检验检疫结果；工商行政管理、质量技术监督管理部门工作人员放纵制售伪劣商品；行政人员报复陷害等。三是玩忽职守行为。如负有环境保护监管职责的国家工作人员不负责任；国家检验检疫部门工作人员严重不负责任，对应当检验检疫的物品不检验检疫，或者延误检验检疫出证、错误出证；有关行政机关不负责任致使工厂、矿山、林场、建筑企业等发生重大责任事故; 减期、延期劳动教养不符合法律规定等。四是徇私舞弊行为。如徇私舞弊不征少征税款，徇私舞弊不移送刑事案件等。此外，还有的行政主体以社会公共利益的名义实施一些行政强制措施，随意限制和剥夺公民的人身自由，如实施收容教养、收容教育、强制戒毒、强制隔离、强制治疗、强制医疗等。行政人员的一不小心或者一时疏忽，往往可能给国家造成百万、千万甚至上亿元的损失。
（二）不合理的规范性文件( 抽象行政行为) 时有出台
在现实生活中，有相当一部分行政违法行为是由于规范性文件存在漏洞造成的。如果不对这些漏洞予以修正填补，那么抽象行政行为必将始终延续，侵害公民合法权益的违法行为就不会终止，公民的合法权益就不能得到有效保护。当前我国抽象行政行为存在的问题集中表现在：第一，常常发生抽象行政行为违反上位法的现象，而现行的纠正机制却对这种破坏法治统一的现象无能为力。第二，抽象行政行为制定过程中的部门本位和地方保护主义色彩浓重。不少地方（部门）利用制定规范性文件的权力牟取私利，破坏国家行政权应具有的严肃性和统一性。第三，不同行政主体制定行政规范性文件的统一程序性规范缺失。
三、执法监督部门对行政执法行为监督的现实情况
（一）人大对行政执法行为的监督
对行政执法进行监督，是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职责。当前，随着依法治国进程的推进，人大的监督职能逐步得到加强，但是和人民群众的期望相比，与人大的职责相比，行政执法监督还显得相当薄弱。概括来讲，当前人大对行政执法监督存在着“五多五少”：即监督政府具体行政行为多，监督抽象行政行为少；可监督的内容多，实际监督的内容少；听取工作汇报多，采取过硬监督手段少；被动监督多，主动监督少；监督由人大及其常委会选举任命干部多，监督政府任命干部少。这种状况的存在与人大在依法治国进程中所担负的职责极不相适应。
（二）检察机关对行政执法行为的监督
目前，从监督内容来看，检察机关对行政执法行为监督主要有以下四种情况。
1.对行政诉讼的监督
根据《行政诉讼法》第10条、第64条规定，检察机关对行政诉讼的监督方式包括行政抗诉和对行政诉讼活动的监督两个方面。可是法律没有明确赋予检察机关有效的监督手段。检察机关发现违法的诉讼行为以后，只能建议法庭依法采论文联盟http://取强制措施或者建议有权的行政机关予以处理。
2.查处职务犯罪
根据法律规定，检察机关直接受理立案侦查的国家机关及其工作人员职务犯罪案件包括：贪污贿赂犯罪，渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪。检察机关设有反渎职侵权检察部门和反贪污贿赂检察部门，分别负责渎职侵权和贪污贿赂罪案件的侦查工作。就规范行政权力而言，其主要功能是：通过对渎职侵权、贪污贿赂等犯罪行为的侦查，追诉严重违法乱纪、构成犯罪的国家工作人员或单位，以此保障行政执法行为的正当行使。
3.刑事案件立案监督
这主要对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出了对经济领域犯罪案件实施立案监督专项行动，加强了对行政执法中有案不立、有罪不究、以罚代刑的监督力度。对这方面的监督，主要通过与行政单位联合发文、建立行政执法与刑事司法衔接机制和信息共享机制等方式进行。但真正建立信息共享平台或由行政执法机关定期向公安机关和检察机关通报查处破坏社会主义市场经济秩序的案件凤毛麟角，关键的“不移送”案件情况的通报不尽如人意，执法信息不畅制约了检察机关与行政执法机关之间关系的深入发展。
4.行政执法监督
行政执法监督主要对特定的行政机关及其工作人员的日常监督。主要指全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第5条规定，检察机关对劳动教养机关的活动实行监督。一般认为，这是现行法授权检察机关对行政机关实行一般监督的特例。在一般行政领域，检察机关无权对行政机关及其工作人员的一般违法行为进行调查，只有在侦查、起诉刑事案件过程中发现行政机关或者其工作人员有职务违法行为尚未构成犯罪的，才可提出检察建议，要求有关机关予以处理。
（三）监察机关对行政执法行为的监督
根据《中华人民共和国行政监察法》第2条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照法律规定对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察；第23条第2款规定：监察机关对本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、批示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销；第24条规定：监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以作出监察决定或者提出监察建议：一是违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的；二是违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的。可以说监察机关是对行政执法行为（具体行政行为和抽象行政行为）具有全程监督的权力，并且有相应的惩处措施，是一个对行政执法机关最有话语权的监督单位，但从现实执行情况来看，因为监察部门主要从行政行为整体上对行政机构和人员进行监督，且重点在党风廉政建设上，因此对行政执法行为的监督很有限，这也是致使行政权不受约束，无限膨胀的原因。
（四）政府法制办对行政执法行为的监督
政府法制部门是所属地区各行政执法机关执法活动的监督部门，根据各地区的《行政执法监督法》的规定，法制办对行政执法机关执法行为的监督主要体现在以下四个方面：一是负责受理和审理行政复议案件，受本级政府委托进行行政诉讼，承办政府决定受理的行政赔偿案件；二是对重大的行政处罚报备材料进行审查；三是对行政机关作出的行政处罚行使检查权；四是审查下一级人民政府和本级人民政府所属行政执法机关制定的规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的合法性。
上述四个部门对行政执法行为的监督从监督的内容看，似乎涵盖了整个执法活动，但在实际运行中，起到的监督作用并不大，而且收效甚微，因行政机关不合理、不合法的执法行为引起的社会矛盾，依旧十分尖锐。这是什么原因，我们必须从根源上去寻找答案。在我国行政法律体系中，除了行政复议、行政诉讼监督、刑事立案监督之外，没有行政执法监督程序的专门性法律规范，因此对行政执法行为的监督缺乏可操作性，以至最后的监督基本上都体现在事后监督上，也就是出现了违法的行政执法行为之后，才对其进行监督。这种滞后监督的最直观表现就是行政机关的执法公信力在社会公众心中的地位在不断下降，社会矛盾也日益激化。因此，现实社会更需要一种事前的监督，通过对执法信息进行实时监督，规范执法行为，发现有违法苗头和倾向性的问题，及时予以警示，将违法行政执法行为扼杀在萌芽阶段，这一方面对社会公众来说，可以免遭违法带来的伤害，消除一定的社会矛盾；另一方面，对执法主体也是一种被动地保护，可以防止行为违法甚至预防职务犯罪行为的发生。如何做到事前预防，苍南县人民检察院执法信息中心的创建，就很好地提供了这样一个监督和预防的范本。
四、创建执法信息平台，联合监督的可行性分析
（一）监督目标的一致性
人大、检察机关、监察机关、法制办等行政监督部门对行政执法行为的监督，虽然角度不同，但目的都是一致的，都是为了规范行政执法行为，实现权力制衡。权力的本质决定了权力与制约是相互对立而又相互依存的矛盾体。权力之所以为权力，是因为它有控制他人的力量；制约之所以必要，是因为制约也代表了一定的权力。没有权力就无须制约；有权力而无制约，权力就会失控。正如法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠指出的那样：“一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”
（二）信息共享的可行性
在我国，由于缺乏统一的《信息公开法》，关于政务公开内容、范围的规定不完善，缺乏明确的标准。行政执法信息公开在政府的引导下前进，具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致我国行政信息公开存在很大地随意性和不稳定性。不知则不能，对行政执法机关执法信息获取渠道不畅、机制不灵、手段有限，成了监督机关行使监督权的最大瓶颈。人大、检察机关、监察机关、法制办等部门对一般行政执法行为行使监督权是法律授权的，因此对行政执法行为享有知情权，执法机关有义务提供相关的执法信息。创建执法信息中心，首要任务就是要收集这些执法信息，实现资源共享，通过先进的电子系统平台，实时更新执法信息，为人大、检察机关、监察机关、法制办等监督部门提供全面、丰富的监督信息资源，通过分流信息类型，让其各司其职开展监督。
（三）监督手段的互补性
行政执法监督机关对行政执法行为监督的切入点不同，因此在监督的内容，采取的措施，及监督达到的社会功效上也不尽相同。例如人大是国家的权力机关，人大对行政权具有最高的监督权力， 因为行政权由人大产生， 向人论文联盟http://大负责，受人大监督。但人大对行政执法行为的监督特点是——程式性、宏观性、间接性、非诉讼性、事后性、非专业性，又决定了其实施的监督不可能太迅捷，监督的实效也不可能太显著，监督的目的不容易达到。检察机关是宪法授权的国家专门法律监督机关，在监督方面具有较强的专业性、敏感性和权威性，但由于现行立法对检察权约束行政权的规定比较少，检察权能否介入一般行政执法行为的监督没有相关法律规定。因此检察机关掌握的相关行政执法信息是非常有限的，致使检察机关对行政执法行为的监督被限制在一个很小的空间，不能发挥出应有的效率。监察机关、法制办等部门对行政执法机关的监督权法律规定地很全面，处罚措施多，具有一定的钢性，对行政执法机关的威慑力较大。但监察机关、法制办毕竟是属于政府内部的工作部门，属于内部监督，现实中“抓大放小”的情况也比比皆是，这样的监督也是不全面的。如果我们能扬长避短，利用人大监督权的至高性、检察机关监督的专业性和监察机关、法制办部门监督权的钢性，就可以编一张巨大的监督之网，覆盖行政执法的全领域。转贴于论文联盟 http://
中国论文网(www.lunwen.net.cn)免费学术期刊论文发表,目录,论文查重入口,本科毕业论文怎么写,职称论文范文,论文摘要,论文文献资料,毕业论文格式,论文检测降重服务。 返回行政论文列表
