论文摘要 政府采购法主体是政府采购法适用的一个核心问题，政府采购法的完善和有效实施必须以在各方当事人之间建立起权利相互制约、权责明确对等的内在协调机制为前提。本文旨在以我国现行政府采购法为基础，进一步分析政府采购法主体的内在结构缺陷，进而提出完善我国政府采购主体立法规制的建议。
论文关键词 政府采购 政府采购法主体 内在结构
一、我国政府采购法关于采购主体的界定
纵观各国的政府采购立法实践，对政府采购主体的理解有广义和狭义之分，广义的政府采购法主体指任何参与政府采购并享有权利和承担义务的主体，它包括采购人、供应商以及政府采购业务代理机构等。我国政府采购法采用了广义的政府采购主体的概念，《政府采购法》第14条规定：政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。
二、我国政府采购法主体内在结构缺陷
（一）采购人
1.采购人主体范围过窄
我国《政府采购法》规定的采购人是国家机关、事业单位和团体组织，不包括国有企业。对此立法者的解释是为了保证企业经营自主权的落实，故未将国有企业和国有控股企业的采购包括适用财政资金进行的采购纳入调整范围。但是，笔者认为，应尽快把非竞争性国有企业纳入采购人范围。理由如下：
（1）《政府采购法》颁布以来，大批国有企业已改制为私营企业或股份制企业，国有企业已大范围地从竞争性行业退出。今天的国有企业大多占据着石油、电力、自来水等高度垄断性行业，其资金来源、组织机构和主管人员任命等由政府直接或者间接控制。依赖于得天独厚的稀缺性资源和政府扶持的先天优势，垄断型国有企业几乎不需要承担任何经营风险。将他们纳入我国政府采购法主体，有利于维护国家和社会公共利益，符合我国政府采购法的立法宗旨。（2）实践中，国有企业的采购行为是亟需加强监督管理的一个重要方面。但由于存在监管真空，近年来，我国国有企业经营管理人员在采购方面的腐败事件层出不穷，导致国有资产大量流失，亟需以严格的法律规范加以监管。
2.采购人规制泛化
我国《政府采购法》第2条规定：政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。通过这条我们发现，我国政府采购法将政府采购的采购主体规定为各级国家机关、事业单位、团体组织，形式上涵盖了所有行使政府政治及经济职能的单位，但是实务操作中恐怕与之相去甚远。《政府采购法》第7条中又对此主体进行了进一步的限定：“政府采购实行集中采购目录确定，属于中央预算的政府采购项目，其集中目录由国务院确定并公布。属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定公布。”通过上述两条我们可以看出，我国政府采购法对于采购主体的限定范围非常不明确，留给行政机关大量的自由裁量权。
3.采购人权责不对等
我国政府采购人在政府采购活动中，不仅有法律赋予的巨大权力，而且基于行政采购行为是行政行为，采购人能够决定采购方案、技术要求、评分标准等关键环节，拥有中标决定权和一票否决权。然而，从相应的法律责任来看，政府采购法规定采购人所负法律责任基本上是行政责任，法律责任偏轻。
（二）供应商
1.供应商资格审查制度泛化
我国《政府采购法》规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（6）法律、行政法规规定的其他条件。
从上述规范可以看出，我国关于政府采购中关于供应商资格标准问题的规定，总的来说，过于原则，操作性不强，自由裁量权空间太大，并且没有关于供应商资格的禁止性条件，不够严谨。
2.供应商权利虚置
我国政府采购法过于注重对采购人权利的保护，忽视了供应商权利的保障与落实，导致诸多价廉物美的供应商被挡在了政府采购的门外。如广州番禺中心医院"门诊楼变频多联空调设备及其安装"采购项目投标一案中，恰恰是高于格力空调400万元的石油化工建设集团公司中标。广州格力的落标，并非因为质量不过关，而因为采购方认定，投标文件不符合标准。采购方认为，采购的价格不是唯一的标准，要对产品质量等多种因素进行比较。但是究竟政府采购遵循标准是什么，我们无从知晓。
（三）采购代理机构
1.集中采购机构性质各异
我国政府采购相关法律未对集中采购机构的经费保障问题作出明确规定，全国无统一标准参照执行，各地集中采购机构的预算管理模式也不一，这样的体制难以真正保证集中采购机构的非营利性，反而为地方政府采购主管部门的“集中采购市场化”提供了口实。
2.集中采购机构“管采分离”流于形式
《政府采购法》第60条规定：“政府采购监督部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”但在实务操作中，个别省份的政府采购中心至今还隶属于省财政厅下，政府采购的管理权与执行权未实现真正意义上的分离与制衡。如河北省在财政厅国库处下设采购办（管理机构），采购办下设采购中心。这种裁判员、运动员集一身的机构设置模式极易导致权力滥用、监督不力，应当尽快予以摒弃。
三、我国政府采购法主体的合理配置与协调机制
（一）采购人
1.将非竞争性国有企业纳入采购人范围
基于国有企业规模庞大，性质各异的复杂情况，建议将处于垄断地位的非竞争性国有企业纳入采购主体范畴。关于纳入主体范围的具体标准，笔者认为可借鉴《欧盟政府采购指令》的要求：（1）控制公司发行股份的多数表决权；（2）拥有公司多数认购资本；（3）可任命一半以上的公司行政、管理或监督机构成员”。 2.引入采购人负责制
采购人的权责配置方面，国外政府采购人权责制度为完善我国政府采购人权责制度提供了启示。笔者建议，引入采购人负责制，将工作职责与个人奖惩挂钩，制定统一的处罚标准，严明工作纪律，加大对采购人损害公平竞争行为、超标采购行为、采购方式不当、违反采购程序等不法行为的惩处力度，对于节约财政预算资金的采购单位和采购具体负责人予以物质和精神奖励。
（二）供应商
鉴于采购人在政府采购活动中处于绝对的强势地位，极易发生排斥、限制公平竞争的干预行为。为实现政府采购主体之间的权利制衡和内在协调，建议强化对处于弱势地位的供应商权利的保护。
1.完善供应商资格预审程序
联合国《采购示范法》关于供应商资格预审程序的详细规定：“采购实体应向根据资格预审邀请书要求得到预审文件并支付了文件所收取的任何费用的供应商或承包商提供成套的资格预审文件；由供应商或承包商提交资格证明文件；采购实体迅速将决定通知每个提交资格预审文件的供应商或承包商，必要时向社会公布己通过预审的供应商的名单；采购实体可要求已通过资格预审的供应商进一步提供资格文件，以深入考察其资格。”对此，我们可以充分借鉴，在立法中细化对预审程序的规定，从而更好的实现政府采购的公正性与政府采购的最终目标。
2.加强对供应商权利的保护
具体而言，可以从如下几个方面来规制：（1）细化供应商投标户数的界定和政府采购信息发布的规定。第一，公开招标采购、邀请招标采购，特定的投标供应商应当在三家以上。100万元以上金额较大的，要在全国招标，并且必须通过中国财经报和中国政府采购网上发布信息。第二，竞争性谈判采购，参与的供应商不少于三家。第三，询价采购，要对三家以上供应商的报价进行比较。（2）完善回避制度。在政府采购领域，要保障每个供应商都获得平等的权利，就必须防止出现有可能侵害供应商的情形发生，必须将与供应商或采购结果有利害关系的采购人员予以回避。回避制度具有实体和程序的双层公正，我国《政府采购法》第12条规定了有关回避的适用情况，但仅仅涉及回避的对象、回避事由、申请回避的情形。一个完善的回避制度不仅要包括上述三项，还要有具体的回避程序、回避的法律后果以及回避的救济方式。完善我国政府采购中的回避制度，第一应将提出回避的方式明确为“采购人员自行申请回避”和“供应商主动申请回避”两种。第二，增加回避的具体程序，规定如何提出回避的申请、如何对申请进行审查、如何对申请做出决定等等。第三，申请回避期间，被申请的采购人员应当终止参与采购活动；第四，采购人员故意违反回避程序，应当予以行政处罚，若其行为给供应商带来了损失，应当赔偿供应商的损失，如果其行为构成犯罪的，应当予以追究其刑事责任。（3）取消质疑为投诉前置程序的规定。将质疑作为投诉的前置程序，无形中增加了投诉供应商有效维护自己合法权益的时间长度和成本，而且与GAP规则相比，我国的质疑程序只是一种内部监督机制，来自采购实体自身审查对供应商的救济来说本身意义不大，一个寄生于体制内的监督是无法根本地起到监督作用。
（三）采购代理机构
1.规范集中采购机构设置
在政府集中采购机构性质上，应当严格按照《政府采购法》的规定，将政府集中采购机构实质性地从财政部门分离出来，而不只是形式上的分离。要统一政府采购中心的身份性质，保障集中机构享有独立的事业法人资格和必要的经费。建议将集中采购机构统一纳入全额预算拨款管理，其业务经费和人员工资统一由财政给付。更关键的是，集中采购机构应当直接隶属于同级人民政府，不挂靠任何部门，对政府负责，接受同级人大的监督。
2.完善对集中采购的审计监督制度
由于政府集中采购行为是由原来各单位自行采购变成集中采购，权力过分集中，不可避免地滋生了新的腐败土壤。笔者建议对政府集中采购建立异地审计监督机制，阻断审计部门与集中采购机构可能存在的利益链条，减少当地行政部门对审计活动的干预。从内容层次而言，政府集中采购审计主要包含以下几个方面：一是审计政府集中采购预算执行情况。二是审计政府集中采购相关程序。三是审计集中采购机构财务收支的真实性和合法性。四是审计政府集中采购绩效情况，即审计政府集中采购的经济性、效率性、效果性。
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