“小二级”工会协调劳动关系体系研究

　　［摘要］随着上海“五个中心”建设不断深化，现代产业体系快速形成，新发展格局逐步构建，经济社会发展进入新阶段，非公经济比重得以显著提升。由于大部分非公小微企业分布于各类社区、园区、商圈、楼宇，其存续时间短、抗风险能力弱、合法合规性差的特点导致劳动关系纠纷不断发生，而“小二级”工会作为重要主体之一，在前述区域的劳动关系协调中起着举足轻重的作用。课题组通过文献分析和走访调研，在厘清基本概念的基础上，呈现“小二级”工会在协调劳动关系中的实际成效和存在问题，分析其角色定位、趋势方向及现实对策，进而找到一条适合“小二级”工会促进劳动关系长效发展的上海路径。

　　［关键词］“小二级”工会；协调劳动关系；体系建设

　　随着上海经济社会发展不断开创新局面，新旧动能转换、经济转型升级力度持续加大，在加快经济体系现代化的进程中，非公经济比重已占生产总值一半以上。①与此同时，由于大部分非公企业属于小微企业，分散在社区或集中在产业园区、商圈、楼宇内，生命周期短、抗风险能力弱，劳动关系不稳定且用工欠规范，导致劳动争议与劳资纠纷案件不断发生。这些都迫切要求工会组织创新组织体制和运作方式，建立健全工会维权机制，加大维权力度。2017年，全国总工会推广上海顾村经验观摩交流会在上海宝山召开，上海市总工会同时下发《关于推进上海非公有制企业工会改革工作的指导意见》，标志着非公企业工会改革正式启动。2018年，上海市总工会在《关于深入推进非公有制企业工会改革发展的意见》中明确提出加强街镇“小二级”（园区）工会联合会组织建设，增强“小二级”工会实体化运行能力，为“上代下”维权等工作提供组织保障。2019年12月，上海市总工会制定下发《关于加强街镇“小二级”工会组织建设的指导意见》。自此，上海非公企业工会改革重点从原先的强调非公企业工会聚焦到街镇“小二级”工会。为了更好地指导“小二级”工会协调劳动关系制度建设，2019年6月，上海市总工会制定并发布了《上海市区域性、行业性集体协商、职工代表大会工作规范(试行)》，全国总工会也于2020年下发《关于加强和规范区域性、行业性工会联合会建设的意见》，就区域、行业集体协商、职代会的工作规则、代表构成、工作程序和组织制度等做出更为细化的规定，为上海市非公企业协调劳动关系体系建设工作的发展提供有力支撑。然而，各类文件下发后，究竟各地区工会对“小二级”工会协调劳动关系体系建设工作的看法认识如何？工作进展怎样？在实践中又面临什么新的问题？在新形势下，今后如何进一步深化推进？为此，上海市总工会劳动关系工作部将“‘小二级’工会协调劳动关系体系建设研究”确定为重点调研课题，调研内容主要为“小二级”工会协调劳动关系体系建设的实际成效与当前工作中存在的主要问题，并认真分析“小二级”工会协调劳动关系体系建设工作的职能定位、发展趋势及现实对策。通过文献分析和典型访谈，课题组先后走访了上海市长白街道、芷江西路街道、虹梅街道、长征镇工业园、朱家角工业园、环同济科技园、奉贤南方国际广场、金山纺织行业、石门二路物业行业、宝山杨行镇物流行业等单位，了解区总、街镇、企业关于“小二级”工会运行运转的有关情况。课题组在对调研资料进行深入分析的基础上，形成了本研究报告。

　　一、“小二级”工会与协调劳动关系

　　（一）小二级工会。随着我国经济的高速发展和城镇化程度的大幅提高，街镇行政区域内出现各类人群聚集的空间形式，如商圈、楼宇、园区等，根据“职工在哪里，工会组织就建到哪里”的原则，相应的工会组织形式也得到极大丰富，故而原先的“村居（社区）工会”不再能够代表街镇与企业工会之间的中间层级，“小二级”工会的提法应运而生，但尚缺乏对其特征进行高度抽象的概念定义。①1.文意解释角度。“小二级”工会的提法是从工会组织结构的角度，区分于“小三级”工会的一种组织层级概念。一般来说，“小三级”工会指的是“乡镇（街道）—村居（社区）—基层企业工会”三个层级的工会组织,而“小二级”则仅指介于街镇与企业之间层级的工会组织。2.目的解释角度。在2019年上海市总工会《关于加强街镇“小二级”工会组织建设的指导意见》中，对于“小二级”工会的地位和作用提出三点看法：一是为了解决街镇工会力量配置与工会组织发展需求之间的矛盾，让大量工会日常工作能够得到组织落实，形成推进落实工会改革任务承上启下的重要枢纽；二是对小微企业和灵活分散就业群体提供就近、灵活和有针对性的服务；三是为了应对非公企业工会组织力量相对比较薄弱的实际状况，代表上级工会帮助解决非公企业工会和职工维权等方面的难点痛点问题。由上可推知，“小二级”工会必须具备承接街镇工会常规工作、服务小微企业及灵活就业群体、针对非公企业开展“上代下”维权的能力。3.历史解释的角度。2010年，全国总工会下发《关于加强和改进新形势下工会自身建设的决定》，要求积极推进建立区域性、行业性基层工会联合会（联合基层工会），充分发挥乡镇、街道、工业园区工会在组织建会中的重要作用。2014年，全国总工会发布《关于新形势下加强基层工会建设的意见》，要求加强乡镇（街道）、开发区（工业园区）工会建设，加强区域（行业）基层工会联合会建设。严格来说，国家层面尚未对“小二级”工会做出规范阐述，在各类文件中多以“小三级”工会形式连带出现。2017年，上海新一轮的非公企业工会改革启动，在当年上海市总工会制定下发的《关于推进上海非公有制企业工会改革工作的指导意见》中，“小二级”工会的表述提法尚未出现，但文件中明确要求加快培育社会化工作者向区域性、行业性工会联合会配备专职工会干部，这在以后的诸多相关文件中均有所提及，可以说是为“小二级”工会建设埋下了伏笔。2018年，《关于深入推进非公有制企业工会改革发展的意见》正式提出“以健全完善街镇（开发区）‘小三级’工会组织体系为基础，以更加贴近基层、服务基层为导向，着力加强街镇‘小二级’（园区）工会联合会组织建设。按照管辖覆盖、责任覆盖、组织覆盖的路径，原则上对应非公党建片区、社会治理网络、园区片块和居民区等，以区域为基础、行业为特色建立覆盖全域的工会联合会”。可见，此处将区域划定的依据规定为党建片区、治理网格、园区片块、社区小区等，这与区域性工会相关要求高度相似。2019年，《关于加强街镇“小二级”工会组织建设的指导意见》规定，“小二级”工会是按照地域相近、行业相同的原则在街镇以下建立的区域性、行业性工会联合会。自此，“小二级”工会的基本概念回归到区域性、行业性（区级行业除外）。从以上三个维度看，街镇以下区域性、行业性工会联合会能够在内涵和外延上完全与“小二级”工会的概念契合。可以说，“小二级”是组织架构层面的定义，而区域、行业是从空间的维度和职业内容的维度对街镇以下、企业以上层级的工会组织进行了全方位的涵盖。（二）协调劳动关系。协调劳动关系是工会主业主责中的重要内容，必须先厘清协调劳动关系工作的基本要素和关键环节，才能对“小二级”工会在协调劳动关系工作中形成准确的定位。传统的观点倾向于将劳动关系局限于劳动者与用人单位之间的层面来理解，认为劳动关系仅指“由劳动者和劳动力使用者为实现劳动过程而结成的社会经济关系”①或“职工和雇主之间在劳动过程中形成的社会经济关系的总称”，②甚至将劳动关系的主要内容限定于劳动者让渡劳动力换取劳动力使用者支付相应报酬的过程。近年来，一些著作开始把劳动者团体（工会）与用人单位团体之间建立的、以集体协商和集体合同为内容的社会关系纳入劳动关系的范畴，甚至有学者进一步认为劳动关系应作广义理解，广义劳动关系包括社会劳动关系，即劳动者组织、雇主和政府之间所构成的社会关系，其内容包括劳动就业关系、劳动争议关系、社会保险关系、劳动行政关系等。③2016年，上海市总工会《关于突出维护职能加强工会协调劳动关系体系建设的指导意见》明确，“实现工会法律援助、法律监督、集体协商、民主管理制度的机制整合”是加强协调劳动关系体系建设的目标任务之一。由此可推知，自群团改革以来，上海工会维护职能所指向的是广义的劳动关系。另外，上海市总工会于2017年、2019年先后就共同加强本市劳动关系矛盾预防化解工作与市高院、市人社局、市司法局联合下发相关文件，形成了各部门在劳动关系领域的信息共享、分析研判、共同指导的工作机制，加之原有的“人社、工会、企联/工商联”三方机制，更说明了上海工会在协调劳动关系方面愈加侧重于与社会劳动关系有关的内容。“小二级”工会即街镇以下区域性、行业性工会作为一级地区、行业工会组织①在维权服务内容方面与上级工会理应做到无缝对接。

　　二、“小二级”工会协调劳动关系体系建设的经验做法

　　非公企业工会改革开展几年来，在上海各级工会组织的努力以及相关方面的支持下，“小二级”工会协调劳动关系体系建设也在同步推进，取得了一些工作成效，这主要体现在以下几个方面：一是推动了区域、行业内劳资矛盾预防调处，纠纷发案率逆势下降；②二是进一步扩大了区域、行业工会的影响力，促进了基层工会的发展；三是有效地推动了基层民主政治建设，促进了区域经济发展、社会和谐与文明程度。总体而言，各地区都能根据自身实际，大胆探索，创造了一些值得借鉴的经验模式。（一）园区内制度联动升级，整体推进体系建设。该模式以普陀长征工业园工会为代表。园区工会由带有行政管理职能的“中环集团”工会作为班底，他们将职代会制度与党政和工会联席会议、三方协商机制、劳动法律监督检查制度联动，形成整体联动机制体系，并成为工会参与社会管理的一项基础性工作。首先，工会与党政联席会议制度主要解决年度内工作目标等方向性问题，提出年内需要党政支持事项的问题，内容包括：报告工会组建情况、拟提交职代会的议题、需要党政支持的重大事项相关建议等；其次，三方协商机制主要解决区域内涉及职工切身利益的共性问题、协商拟定集体合同草案等；第三，区域性职代会主要解决各项制度议事内容和相关程序的公开问题，以及职工的广泛参与问题；第四，劳动法律监督检查主要解决各项制度议事结果的落实问题，并配套建立工会干部、行政管理人员和镇劳动监察协管员组成的专门小组，抽查企业用工情况，督促企业规范用工。（二）依托街区党建网络，主动融入社区治理。该模式以芷江西路街道街区工会为代表。组织架构上，街镇总工会在原有18个小区联合工会基础上以街区党建网格为单位建立4个工会联合会，班子成员包括企业工会主席、小区工会主席、网格工作站负责人、劳动监察员、市场检查员等，并配以社工担任工会干部，同步建立街区劳动监察网格，形成由区域性职代会民管协调小组、街区劳动监察网格、街道劳动争议调解委员会组成的劳资矛盾预防化解体系，根据案件复杂程度进行逐级调解，将劳资矛盾控制在基层小区范围内。此外，街道党工委还将区域性职代会制度建设等工会工作纳入党建目标体系之中，加强考核管理，进行表彰激励。（三）重点突出单项工作，促进制度落实落地。目前，各地区“小二级”工会在协调劳动关系方面形成整体推进态势的典型尚不多，但一些以重点突出单项工作落实制度的案例不断涌现。该模式以静安区石门二路街道物业行业工会为代表，他们主要以巡视检查落实集体协商约定事项，职代会上通过“履行集体合同‘三访三查’的意见”，组织劳动监察人员、工会代表、行业职工代表、劳动关系部指导员等对照行业工资标准，查访不同岗位工资具体发放、职工个体工资实际收入等情况，确保工资集体协商落实落地。

　　三、“小二级”工会协调劳动关系工作的主要特点

　　（一）园区内不同职工人群特点各异。园区内高新技术企业无论规模较大抑或孵化器小微企业，其从业人员学历普遍在本科以上，维权能力较高且手段方式较为平和理性，参与区域民主协商的意愿也较高，常有小微企业人员主动请求担任职工代表。再者，园区内创业型小微企业人员之间往往是同学、朋友关系，相互间多为合伙而非劳资雇佣，即使发生矛盾也一般是股东之间的纠纷。相对地，在该类企业发展到一定规模的情况下，方有可能产生劳资矛盾。与此不同，食品餐饮等行业企业从业人员则呈现出入会意愿高涨、权利意识提升、维权手段能力缺乏的特点，一旦出现经营管理者跑路、欠薪欠保等情况，则极易发生形式较为极端的群体性劳资纠纷。（二）纯居住类社区工会工作较为单一。街镇党政对于基层治理工作主要聚焦于“维稳”“托底”。以居住功能为主的社区，其治理主体为党政、居委会、居民、社会组织、社区经济体，而社区经济体则主要为周边居民提供服务，且以小微企业、分支门店、个体工商户为主，其与社区多存在空间上的强联系。如物业、基础设施等区域性、功能性领域，发生劳资纠纷从居民的角度只是意味着生活便利程度的降低。由于职工数量规模小，也不易造成封堵店门、堵塞道路、游行示威等形式的群体性纠纷，故协调劳动关系乃至工会工作较难纳入“纯居住”社区治理重点范畴，工会组织在此类型社区的治理中经常扮演帮困“送温暖”等锦上添花的角色。另一方面，工会工作的对象一般是职业上存在强联系的职工，在社区开展工会工作与园区、商圈、楼宇等区别较大，工会干部亦不愿在“纯居住”型社区过多投入精力，原因在于社区内多为门面房类型的经营实体，碎片化程度较高、雇佣职工数量少、生命周期短，协调劳动关系等工会工作往往通过覆盖形式完成。（三）园区职代会具体操作趋于灵活。在代表名额分配方面，园区职代会更偏向于规模企业，对于聚集于孵化器的小微企业则给予名额较少，如此可降低代表产生方面的工作难度，将规模企业作为工作重点，突出小微企业覆盖和参与的特性。另外，由于园区内企业和人员变动大，职工代表多为一年一选，且基本为推选产生。职代会议题方面，主要以集体合同和评先评优（如和谐劳动关系创建）为主，集体合同的生效过程为企业前期审阅、首席协商代表先行签字，提交职代会表决通过，最后由企业进行确认。提案工作方面，主要通过日常走访、巡视检查、寒暑慰问、安全检查及职代会召开前的协商会收集意见和建议，内容涵盖楼宇照明、教育、医疗、文体活动等。（四）区域集体协商重简便易行。相对于行业协商，区域内集体协商的参考因素局限性更大，即使行业相似相近，如建筑设计、城市规划、园林设计、家庭装潢等企业的重点岗位也无法做到统一界定，因此更倾向于以“倡议”的形式增加职工休息时间（如每天中午两小时活动时间）等便于达成一致及实际操作的事项。协商方式方面，主体为工会与企业经营管理者，其中企业方代表主要出自规模企业、龙头企业，并以发放“征询表”的形式获得小微企业认可。工资协商方面，内容则以津贴为主，主要聚焦职工交通、通信、餐饮、加班等项目，对工时工价等专业意义上的项目较少涉及。（五）劳资矛盾调处资源依托上级工会。“小二级”工会的劳资矛盾调处工作依赖于上级工会支持，基本未有单独成立“小二级”劳动争议调解委员会的情况。一是上级为街镇的“小二级”工会，一般街镇层面建有“联合调解中心”和劳动监察调解工作室，其中联合调解中心由司法、劳动监察、工会等部门派员参与，但调解内容则涵盖公司、家事、劳动等各个方面，类似于人民调解。在调解不成的情况下，街镇工会社工可为职工代写法律文书，但仲裁诉讼代理则需由区总工会援助服务中心提供相应服务，街镇工会代为联系。群体性劳资纠纷预防预警方面，一般由企业工会主席在重大调整发生前向街镇工会进行通报，请求街镇工会介入开展协商。二是上级为企业的“小二级”工会，其辖区内设有群团服务站（如党建之友、职工服务站、妇女之家），但该类服务站一般隶属于企业工会，承担劳动争议调解职能，服务对象通常覆盖多个“小二级”建会建制区域，站点工作人员由工会委员、企业代表及公司法务人员①组成。预防化解方面，一般通过召开辖区企业工会主席每月碰头会和季度例会收集各类劳资矛盾隐患信息，如发现矛盾隐患或遇有职工上门寻求帮助，则主动上门调解，运用法律、行政等方式使劳资双方达成和解。三是行业工会方面，根据纠纷调处属地化原则，行业层面一般不设立专门调解组织，日常运作方式为企业工会主席向街镇工会主席反映或职工直接与社工联系，而后由街道总工会或区总工会出面调解，或引入区、街镇资源提供法律援助。

　　四、“小二级”工会协调劳动关系工作存在的突出问题

　　长期以来，非公企业工会工作是上海市工会工作的重点和难点，将非公小微企业作为主要工作对象的“小二级”工会在协调劳动关系方面亦面临种种困境，其中既有整体规划科学性、合理性上的不足，也有特定工作项目推进上的瓶颈，针对部分职工人群的协调劳动关系工作亦存在难点问题。（一）行业工会定位不明《上海市工会条例》规定，同一行业或者性质相近的企业可以成立市、区县产业工会。首先，《条例》未对在街镇层面建立行业工会做出具体规定，但在实际操作中区总工会往往先在街镇层面建立行业工会，在条件成熟后再建立区级行业工会。其次，街镇以下行业工会无独立财政，虽然街镇层面行业工会可以办理法人资格证，也可以拥有独立账户，但通常并不收取工会经费及会费，经费来源也主要依赖街镇总工会拨款。这一方面是由于工会经费一般由属地工会收取，另一方面行业工会所覆盖的众多小微企业工会经费收取困难，然而街镇拨款通常较为有限，对行业工会开展工作造成掣肘。例如，某行业工会联合会于2010年9月建立，无工作经费预算，且少有覆盖企业足额缴纳工会经费，工会活动主要靠留存经费及行政补助。再者，纵横关系未理顺，市、区、街镇三级行业工会均无隶属关系，相互之间也无互动交流机制，处于各自为政状态；另外，行业工会与属地工会之间的职责分工不明确，目前看来行业工会的主要职责多为开展集体协商。（二）企业和职工体量较大导致工作资源和能力不匹配。从区域非公企业和职工集聚情况的角度来看，一些地区的“小二级”工会建会建制存在范围过大问题，区域、行业内企业和职工体量过大，明显超出其工作能力，导致工会干部疲于奔命，协调劳动关系工作趋于表面化。例如，某街道下设区域工会联合会覆盖700多家企业，又多为高新技术型非公企业，其中外资企业占相当比例，但由于体量过大，集体协商工作只能通过由工会向其中60余家较为活跃的企业发送邮件确认的方式开展。（三）建会建制指标设定较为机械近年来，上海市产业结构调整力度加大，区域内外向型、研发型企业增多，特别是一些产业园区内企业具有外资成分多、科技含量高、生存周期短的特点，按照传统“一刀切”的方式对街镇或“小二级”工会设定建会建制指标则缺乏科学性，也容易挫伤工会干部的积极性。一是设置依据滞后，“经济普查”报告数据经常被用作区域企业体量基数，以此设定百分比对建会建制数量做出要求，但企业是动态发展的，小微企业关停并转频繁，相关经济数据明显滞后于发展实际，不再适合作为指标基数；二是设置标准欠灵活，目前“建会企业集体协商建制率动态保持在90%，工资集体协商建制率动态保持在80%”的要求，对于一些区域内有大量外资或民营企业的工会来说达标存在一定难度，如面对知名企业，“小二级”工会的建制协调能力更是明显不足。（四）外资企业建制缺乏抓手。在上海市一些区域内存在相当数量的外资企业总部或研发总部，该类企业往往在党组织、工会均已建立的情况下拒绝建立集体协商、职代会制度。由于外资企业在用工方面较为规范，再者出于地方税收、营商环境的考虑，各级工会缺乏对其实施倒逼建制的抓手和动力。另外，少数研发型外企借助自身IT技术优势独立开发网上管理系统，以此组织全体员工参与投票、发表意见和建议，但其并不接受上级工会的指导，工会对此类“野生”的民主管理模式并不掌握，属于企业内循环运转。集体协商方面，外资企业职工工资收入较高，企业对工资专项集体合同中要求的工资普遍增长难以接受。（五）高科技企业协调劳动关系针对性不强。高新技术类企业中，规模企业、创业小微企业、高附加值企业（人数少产值高）职工大都从事科技研发工作，业务涉及生物医疗、软件开发、AI设计等诸多领域，故难以依据以往划分标准成立行业性工会组织，导致工会对该类企业在组织建设上以区域覆盖为主，进而造成相关工作针对性不强。再者，科技研发类企业从业人员学历、收入普遍处于高位，维权能力和补偿期望值也较高，一方面对工会援助的依赖性较低，另一方面工会在高于法定标准情况下的利益协调能力和手段有限，如某街道内企业劳动争议的发生多为高于法定标准的利益性维权，工会在其中主要起到建议咨询作用。（六）部分服务行业工资集体协商难度大。除制衣等传统制造业，以建筑设计为典型代表的中高端服务业在行业工资专项集体协商方面很难做到统一标准，加之相关部门支持力度弱及经济下行等因素，即使仅聚焦部分重点岗位进行协商，协商目标仍然以保底为主，形成有针对性的工资专项合同难度大。例如，某街道建筑设计行业工会曾针对“主任设计师”“项目施工员”“助理设计师”等三个重点岗位，向独立核算工会经费的12家企业开展工资收入调查，通过了解企业经营状况，向人事主管征询意见建议等途径，以工时工价等为依据，经劳动争议委员会审议形成了“重点岗位工资指导线”。在开展工资协商过程中，工会面临重点岗位基本工资低，提成部分占比较大，企业规模和经营状况各异，且近年来行业经营状况整体下滑，个别规模企业对工资集体协商极为抵触，工资指导线倾向于保底，职工获得感不强；同时，当协商标准明显高于“三方”工资指导线时，人社部门对行业指导线认同度较低。

　　五、相关对策建议

　　近十几年来，上海市协调劳动关系工作始终呈现波浪式发展态势，一些问题没能得到根本上的解决。因此，我们必须打破路径依赖，摒弃“头痛医头脚痛医脚”式的应对模式，从问题本源出发，尊重基层实际，坚持制度核心价值理念，实现不同部门、制度之间的融合发展，保证“小二级”工会协调劳动关系工作的水平得到持续提升。（一）实现“小二级”工会职能定位的理性回归。2019年《关于加强街镇“小二级”工会组织建设的指导意见》中对“小二级”工会的职能定位已经非常明确，即具备承接街镇工会日常工作、服务小微企业及灵活就业群体、针对非公企业开展“上代下”维权的能力，但从目前的情况来看，大多数区域行业工会采取“1+1”的人员配置，即一名专职主席或副主席，①另配备一名工会社工，面对大量非公企业职工，各项任务繁重，加之财政尚不独立，相关工作受到人员和经费的双重制约。实际上，“小二级”工会在提供服务方面客观上不具备“造血”能力，其最主要的功能是将市、区、街镇资源与企业职工进行对接，如各类文体活动、法律援助等，起到一种媒介枢纽形式的“输血”作用,故现时应更强调“小二级”工会输送服务的职能，聚焦其作为工会组织神经末梢对职工需求和队伍稳定的敏感性，进而做到服务资源的精准投放和纠纷的有效预防调处，使其职能定位与资源能力实现匹配。（二）加强建会建制的科学性、合理性。2018年，上海市总工会《关于深入推进非公有制企业工会改革发展的意见》中规定，“根据区域非公企业和职工集聚情况，原则上按照100家工会组织、5000名职工的规模，建立‘小二级’（园区）工会联合会”。而在2019年，上海市总工会《关于加强街镇“小二级”工会组织建设的指导意见》中更改了相关提法，具体表述为“按照管辖责任有效覆盖和衔接的原则，根据街镇经济社会结构、经济规模和业态分布，在整合街镇（园区）既定工会组织的基础上，原则上按30-100家工会组织，2000-10000名会员的规模建立若干个‘小二级’组织”。这是对当前区域行业工会工作实际的制度性回应，从服务对象体量上对建会建制范围做了更加灵活的规定，地区、街镇应根据人力和经费资源配备情况对区域、行业建会建制范围进行科学划分，同时注重与相关行政部门和企业代表组织、企业代表的协商。①另外，要严格按照文件精神，遵循我国工会组织的历史发展规律，②重点针对灵活就业、非技术型③等自身维权能力较弱的职工群体建立工会组织，形成以区域性“小二级”工会为基础、行业性“小二级”工会为补充、覆盖全域的“小二级”工会组织构架。（三）加强制度一体化融合发展。政府行政部门在工作逻辑、工作重点上与工会的要求既有差别也有结合点，如街道政府部门的核心取向为“保底”“维稳”，园区很大程度上也有区域行政管理的特性，这与劳资矛盾预警预防调处深度契合。政治学理论普遍认为，行政权的偏好在于“效率、集中”，而民主、协商的原意在于“平权、分权”，两者在文意上看似矛盾，但处置得当则可相得益彰。在区域治理方面，“命令-控制”型的治理结构使得决策难以反映公众的真实诉求，④基层政府需要能够掌握职工或者居民的实际情况，区域性、行业性集体协商、职代会等作为反映企业和职工意愿诉求的平台，能够帮助政府实现科学决策和地区和谐稳定，这可能需要我们将两项制度与地区原有的制度（如“三会一代理”）进行有机融合，把两项制度的核心价值内嵌入地区治理，达到互相借鉴提升、创新社会治理的效果。另一方面，要大力推进“小二级”工会协调劳动关系制度体系建设，将区域、行业工会建设纳入街镇政府与工会联席会议议题范围，在党政支持下推动职代会决议有效落实，坚持劳动法律监督与三方协商、职工代表巡视检查、法律援助等工作有机结合，将合法用工作为集体协商的重要内容，使区域、行业劳动关系状况成为职代会审议的当然议题，形成“你中有我、我中有你”的劳动关系体系建设整体协调推进模式。（四）加强协调劳动关系队伍建设。资料显示，2019年上海市16个区线下工会服务阵地共计4994个，其中，工会自建阵地（包括站、点、室）3260个，依托党建服务中心建立的有728个。各区总工会则将更多工会社工下沉至街镇及“小二级”工会，目前在街镇及以下的工会社工共1145名（含党群工作者268名），是保障工会服务阵地运作的主要力量，在推进基层工会组织建设、劳动关系协调机制建设等方面发挥了重要作用。可见，工会社工队伍是“小二级”工会人力资源的重要支撑，工会社工组织的健康发展与协调劳动关系乃至工会整体工作的有效开展存在密切关系，必须对工会社工的工作内容、考核标准、能力职级、薪资待遇等进行细致梳理，针对社工组织的人力资源、经费收支、职能定位等方面开展调研，形成关于工会社工职业发展和社工组织规范运作的指引性文件。同时，要在推动街镇配备社工和劳动关系指导员、聘请社会律师的基础上，积极引进以往有劳动仲裁经验的人员担任志愿者支持工会工作，加强协调劳动关系的工作力量。

　　作者:上海市总工会劳动关系工作部课题组