西部农村中小学自贯彻落实《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(以下简称《意见》)，结合《国家学生体质健康标准》(以下简称《标准》)开展阳光体育运动以来，学校领导重视，制订实施方案，积极宣传动员，形成体育锻炼氛围，促进了学生身心健康成长。然而，由于西部农村经济落后，教育经费投入不足，中小学办学条件较差，在阳光体育运动实施过程中后劲不足，遇到诸多困难。其中制约阳光体育运动开展的最大因素是经费投入短缺。笔者围绕西部农村中小学结合《标准》开展阳光体育运动的经费问题，对我国西部的四川、重庆、云南、青海、甘肃5个省(市、自治区)49个县(区)98所乡镇农村中小学进行实地调研，了解西部农村中小学开展阳光体育运动的经费投入和保障情况，分析存在的问题及原因，提出西部农村中小学阳光体育运动可持续发展的经费保障策略，为当地政府及教育部门提供参考。
1 西部农村中小学开展阳光体育运动的经费现状
1.1《标准》测试器材的后续维护经费缺乏
西部农村中小学在开展阳光体育运动过程中，以“达标争优”结合《标准》测试为基础，多数教育部门及学校领导比较重视，成立相应领导组织机构，制订实施方案，配置《标准》测试器材[1-2]。2007—2009年，有77.5％的西部农村中小学每年组织实施《标准》测试工作，但在器材使用过程中，出现电子器材设备损坏、软件升级、无专业人员保障等诸多问题，测试器材后续维护经费严重缺乏。
目前，农村中小学体育经费开支主要以学校公用经费为主，自筹经费为辅。中小学自实行“一费制”公用经费后，根据学校在校学生人数按年度划拨经费，因经济发展水平有一定差异，各省、市、地区划拨经费标准不等。学校在保证正常教学运转的情况下，公用经费入不敷出。《国家学校体育卫生条件试行基本标准》(以下简称《体卫标准》)要求：“各级教育行政部门要加大对学校体育经费的投入力度，学校公用经费要按一定的比例专项用于学校体育工作。要把农村学校体育的条件保障作为学校体育经费投入的重点，纳入农村义务教育保障新机制。”[3]虽然规定公用经费要按照一定比例用于学校体育开支，但实际用于体育方面的开支只是购买较少的体育教学器材，对于《标准》测试需购置的器材设备根本无力开支，而上级财政划拨教育经费也没有增加该专项预算开支。
由于《标准》测试经费缺乏，在近3年，有60.9％的农村中小学公用经费中无《标准》测试经费，购置电子测试器材困难，个别学校采用传统手工测试方法，农村中小学实施《标准》工作受到极大影响。截至2009年，一些西部农村中小学该项工作已陷入瘫痪状态，为应付检查，部分学校存在测试数据虚假现象。
1.2 学校体育设施及器材经费投入不足
2007—2009年西部中小学体育设施及器材年均投入经费情况表明：调查对象中有3所农村中小学未投入经费购置体育设施及器材，占3.13％，学校课外体育活动无法开展，从未举办过学校运动会；年均购置体育器材及设施开支为0.01万～1万元的农村中小学占83.33％，这类农村中小学基本维持学校体育课教学活动的日常所需，即购置三大球、乒乓球及羽毛球拍等常用设施及器材；有79.4％的农村中小学校能够开展课外1h体育锻炼活动，但开展活动的内容受到局限、形式单一，学生感到比较枯燥，一些学校虽然将课外体育锻炼活动排入课程表，但仍有被挤占的现象发生；年均投入1.1万-4.9万元的农村中小学占11.46％；年均投入5万元及以上的农村中小学占2.08％。投入较高的少数学校地处城乡结合部，办学历史较长，学校规模较大，学校注重学生健康素质教育，课外1h体育锻炼活动基本得以保证。
1.3 学校公用体育经费被挤占，且随意性较大
学校阳光体育运动的开展需要体育专项经费支持，学校公用经费应按一定比例专项用于学校体育工作。该项开支主要从学校公用经费中支出。笔者对学校体育开支(包括运动场地及设施维修、购置体育器材、运动会等各项开支)进行了调查统计汇总，近3年来，西部农村中小学年均体育开支占公用经费小于5％的有43所，占44.79％；6％～10％的有17所，占17.71％；11％～15％的有13所，占13.54％；大于15％的有23所，占23.96％。西部各地区农村中小学体育开支占公用经费的比例存在较大差异，这种差异除了受当地教育经费投入不足制约外，学校体育专项经费开支占公用经费比例政策规定的不明确性也是重要原因之一。一些中小学领导对学校公用经费开支无合理的统筹预算，缺乏公用经费使用的监督机制，导致西部农村中小学运动场地、体育器材、体育专项经费等，严重滞后于阳光体育运动开展的要求。
2 制约西部农村中小学阳光体育运动经费落实的因素
2.1 缺乏学校公用经费用于阳光体育开支的监督机制
西部农村中小学开展阳光体育运动时，教育部门、学校领导、体育教师对《意见》及阳光体育运行内涵、意义的认识差异较大。尤其是执行层面的一些基层领导和教师重视程度不够，教育法制观念较淡薄，未把切实保障学生体育权益提高到人权保障的法制层面。学校公用经费用于体育开支的监督机制缺乏，难以做到统筹预算、合理分配经费开支。西部农村部分中小学存在“有法不依、违法不究、监管不力”的现象，其主要原因如下。
第一，学校落实体育法律、法规不到位。我国现行的学校体育法律、法规多由中央各部委、地方制定颁布，规范性不强，缺乏法律责任的制约和强制执行作用，大多是一些条例、办法、规定和通知等[4]。我国现行学校体育法规的立法层次较低，法律的约束力较弱，导致教育管理部门的疏忽和组织、个人的轻视，从而严重影响法规的执行与实施。
第二，学校体育法规责任界定不清，执行难度较大。现行的法规没有明确的法律责任规定，造成学校对法规的忽视。学校体育法规实效存在一定缺陷，尤其是在西部农村中小学法制观念淡薄的情况下，法规的约束力较弱。法规的执行难度在一定程度上导致西部农村中小学开展阳光体育运动所需的运动场地、体育器材、《标准》测试器材、经费等条件不能得到基本保障，阻碍阳光体育运动的开展。
2.2 开展阳光体育运动的经费政策配套支持不足
西部地区经济基础薄弱，教育经费投入不足，该项工作开展缺乏专项经费政策支持。《意见》提出：中央设立专项资金，实施“阳光体育运动器材支持项目”，帮助义务教育阶段中西部农村学校配备体育活动器材[5]。我们的调查结果显示，他们目前未获得该项目的器材支持。
虽然《体卫标准》规定农村中小学公用经费中体育开支要占一定比例，但这一政策对于解决阳光体育运动的经费问题影响甚微；况且，对于经济欠发达的西部地区财政收入较低，生均公用经费有限。学校公用经费主要用于：日常运转，如水、电、暖、交通、邮电等支出；教育教学；教师培训；建筑物及仪器设备的日常维修、维护等。在农村中小学规模较小、学生人数较少、学校公用总经费少的情况下，增加阳光体育运动开展中的《标准》测试经费十分困难，阳光体育的经费问题始终是困扰学校领导的难题。实施《标准》测试的目标难以实现，各种检查督促只能暂时起作用，未从政策制度上真正解决经费问题，是西部农村中小学阳光体育运动难以持续发展的关键。
2.3 学校体育经费来源渠道单一
西部农村中小学体育设施器材的改善，依靠当地政府、财政、教育等部门共同努力增加投入，按照《体卫标准》达到体育场地器材基本要求。西部地区一些边远学校自然条件恶劣，经济落后，有的贫困县财政收入较低，政府财政解决民生工程均较紧张。还有的山区学校海拔较高，体育场地设施改建投入较大，近几年当地政府、教育部门基本上未投入农村学校体育经费，学校只有靠公用经费拨款这种单一的渠道。当地政府财力不足、投入有限及自然环境条件差，这些综合因素共同制约西部农村中小学阳光体育运动的开展。
3 西部农村中小学阳光体育运动可持续发展的经费保障策略
3.1 提高思想认识，增强法制观念
各级政府、教育部门领导要加强学习，深刻领会《意见》精神，提高学生体质健康，保证学生课外1h体育锻炼活动。广泛宣传动员，学校领导、全体教职工、学生家长及村镇政府要重视支持这项工作，从思想上认识阳光体育运动的意义和内涵，把“健康第一”作为学校教育的指导思想，把学校开展阳光体育活动作为实施素质教育的重要突破口[6]。把维护和保障学生体育基本权益提到人权的高度上进行认识，切实保障和维护学生享有体育的基本权利和权益[7]。在学校体育工作中，必须以教育行政执法监督保障体制为主线，贯穿于各级党政部门、教育行政部门、学校教育工作的始终，做到执法监督保障和维护农村中小学生体育基本权益双轨并举[8]。
在各级政府的领导下，建立相对独立的教育中介督导、监督执法机构，独立行使督导职能，政府赋予教育中介机构权益与权力，发挥教育中介机构督导、监督执法的作用。制订各级各类学校体育教育督导条例，进一步健全学校体育监督执法制度，加大教育行政督导监督执法力度，强化对政府落实教育法律、法规和政策情况的督导检查。建立督导检查结果公告制度和限期整改制度，对不执行学校体育法规、侵害青少年体育权利和权益的责任人，除教育行政处分外还应实行责任人与绩效工资挂钩的惩戒制度[9]。
具体而言，一是多渠道改善办学条件，保障学校体育法规的健全与落实。应执行各类学校国家体育场地与器材基本标准，解决学校体育经费问题，满足学生课外体育活动的基本需要，从改善办学条件上保障体育相关法规的执行。二是各级政府、教育行政部门、学校领导要真正重视青少年健康问题，切实解决学校体育场地、器材经费等实际问题，完善现有法规，从法制、法规上确保学校阳光体育运动的可持续开展。
3.2 统筹规划，经费分担
根据西部农村学校的实际情况，当地政府及教育部门要在短期内投入《标准》测试的专项经费是不现实的。针对目前西部农村中小学实施《标准》普遍因经费短缺、电子器材易损，导致测试瘫痪的现实，为了解决在实施《标准》测试活动中的诸多问题，措施如下。
一是借鉴四川省岳池县农村学校的经验，推行人工测试替代电子测试《标准》的办法，在保证操作性、有效性、科学性的前提下，减少对电子设备测试的依赖。二是由当地教育部门牵头组织，农村中小学按照片区联合出资2万～3万元购买测试器材，轮流使用。在调研中发现，有些西部农村中小学自2008年开始，采取该措施联合购买《标准》测试器材，在一定程度上缓解了学校购置测试器材设备的压力，在一定时期保证实施《标准》测试工作落到实处。
3.3 扩大“阳光体育运动器材支持项目”范围及受益面
由于西部农村中小学尤其是边远山区中小学一般规模较小，学生人数较少，学校公用经费有限，开展阳光体育运动购置测试器材的经费难以保证；而目前没有该项活动的政策配套支持，阳光体育运动难以持续推进。
目前中央已对此设立专项资金，实施“阳光体育运动器材支持项目”，帮助义务教育阶段中西部农村学校配备体育活动器材。建议该支持项目的范围及受益面进一步扩大，《标准》测试的器材设备也应纳入支持项目，帮助西部农村中小学结合《标准》测试，开展阳光体育运动。
3.4 西部农村中小学阳光体育运动可持续发展的经费保障内容
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确要求：“到2012年国家对教育的投入要达到GDP的4％，并要求各级财政要优先保证教育投入。”[10]这是改变当前中小学尤其是农村中小学体育经费投入不足的最好时机。西部农村中小学阳光体育运动可持续经费保障内容如下。
3.4.1 以国家公共财政投入为主体
国家公共财政优先保证对西部农村中小学全面实施《标准》测试专项经费的投入，依法制订农村中小学体育经费占公用经费开支的比例，防止体育经费挪作他用，保障农村中小学实施《标准》测试工作的专项经费来源，建立长效经费保障制度，经费管理、使用法制化和透明化。
3.4.2 以增加学校公用经费投入为重点
《体卫标准》只提到“学校公用经费要按一定比例专项用于学校体育工作”，但具体比例没有明确，导致很多学校体育经费开支严重被压缩。学校应将体育经费纳入地方教育支出预算，明确规定体育经费占学校公用经费的比例，防止挪作他用，保证开展阳光体育运动经费的合理投入。
3.4.3 以多渠道筹集资金为补充
在国家加大对学校公用经费投入的条件下，各学校还应积极创造条件，多渠道筹集资金。积极发动社会力量进行捐助，将体育彩票公益金和教育扶贫资金重点用于改善农村中小学体育基础设施上。鼓励企业、团体、私人到本地区投资建校，着力建立政府投入为主、社会各界共同筹集经费的资金保障体系。
3.4.4 以体育经费投入的科学监督管理为保障
制订相应经费支出管理和经费监管、督导制度，对政府财政补贴是否到位，对体育主管部门是否拨款，对学校公用经费是否按一定比例用于开展阳光体育运动进行监管和督导，并与其目标考核相结合。同时，学校要对公用经费开支进行科学化、精细化、合理化预算管理，科学编制预算，设立阳光体育运动专项经费开支，专款专用，提高预算执行力，确保经费落实到位。加强学校体育经费使用监督，确保经费使用规范、安全、有效。建立学校经费使用绩效评价制度，加强项目经费使用考评，为开展阳光体育运动提供经费保障。
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