都市型农业保险发展问题和建议

　　2020年11月29日，中国共产党北京市第十二届委员会第十五次全体会议提出，要提升都市型现代农业发展水平。在都市型现代农业的发展进程中，可能因水灾、旱灾、风雹、冷冻等自然灾害以及非洲猪瘟等动物疫病遭受巨大损失。农业保险作为分散农业风险的重要手段，对保障北京都市型现代农业发展具有重要意义。“十四五”时期，都市农业保险发展将进一步为北京现代农业发展保驾护航。本文将分析北京市农业和都市型农业保险发展现状，研究其存在的问题，提出相关政策建议。

　　北京市都市农业发展特点

　　北京市作为政治、经济、文化中心，于2003年开始致力于发展都市型现代农业。通过近二十年的发展，北京都市型现代农业的发展取得了较大成效。一是农业产业布局清晰。北京市不断优化调整农业产业结构与空间布局，效果显著。从空间布局来看，北京市对种植业、养殖业各划分了重点生产区域，同时在种植养殖行业内部也进行了产业细分。目前，大兴区的蔬菜产量、顺义区的生猪出栏数、通州区种业发展各约占全市三分之一。二是农业科技赋能效果显著。北京拥有得天独厚的高校、科研院所等资源优势，北京农业现代化的科技应用水平高。2019年，北京市设施农业实际利用占地12900公顷，播种27068公顷，产值47.1亿元。三是农业功能不断拓展。北京市全面探索农业的功能，不断发展有机农业、生态农业、旅游农业、文化农业、都市农业、会展农业等。据统计，2019年，北京市农业观光园有948个，经营总收入达23.2亿元；从事乡村旅游实际经营接待户有7345户，高峰期从业人员23720人，接待人次1920.1万人次，乡村旅游总收入达14.4亿元。

　　北京市都市型农业保险发展现状

　　农业保险种类丰富

　　2007年，北京市开始发展政策性农业保险，并结合都市型现代农业特点，形成了以“政府推动、政策支持、市场运作、农民自愿”为运作方式的北京农险模式。此后，北京农业保险市场规模不断扩大。一是承办农险的保险公司数量逐渐增加。目前，北京农险市场经营农业保险业务的保险公司有：中国人保财险、中华联合财险、中国太平洋财险、华农财险、安华保险、国寿财险、平安财险。二是北京市政策性农业保险品种不断扩大。2007年，北京市开办的政策性农业险种有12种，主要有：小麦、玉米、苹果、梨、桃、葡萄、露地蔬菜、温室园艺、西瓜、奶牛、肉鸡、猪。2020年，政策性农业保险险种已扩大到36种。其中种植业保险的品种有水稻、豆类、叶类、根茎类蔬菜、茄果类及其他类蔬菜等19个品种，畜牧养殖类有能繁母猪、生猪、种猪、仔猪、肉鸭、渔业、蛋鸡、蛋种鸡、肉种鸡、肉牛等12个品种，农业财产类有温室、大棚、果树树体、密植园树体、农机综合等4个品种以及生猪价格指数保险等。

　　农业保险政策环境良好

　　北京市良好的政策环境为农险发展提供了有利条件。首先，国家重视农险的发展。2007年至今，每年中央一号文件都提及农业保险的发展问题。近三年的中央一号文件均提出要推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。其次，北京市政府出台了一系列政策文件推动农险的发展。2011年，北京市发布了全国首部政策性农业保险发展的地方性规划文件《北京市“十二五”时期政策性农业保险发展规划》。2019年，北京市发布《北京市乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出要完善农业保险政策体系，建立政府相关部门与农业保险机构数据共享机制，扩大政策性农业保险保障范围。最后，北京市的财政资金为农业保险保费补贴政策起了重要支撑作用。2019年，北京市财政一般预算收入达5817.10亿元，位居全国前列。因此，在国家大政方针指引下和充足的财政资金支持下，农险呈现出补贴品种多，保费补贴比例高的特点。农业保险保障水平位居全国前列近年来，北京市农业保险为农业提供的保障能力不断提高。据统计，2015—2019年，北京市财产保险公司农业保险保费收入和赔款及给付量逐年增加，保费收入累计34.06亿元，赔款及给付28.92亿元。其中，2019年，北京市财产保险公司农业保险保费收入8.16亿元，赔款及给付7.64亿元。北京市农险保障水平位居全国前列。从北京市种植业保险的保障程度来看，主粮作物小麦、玉米、水稻的保险金额分别为600元、600元、700元。目前大多数省份的小麦、玉米、水稻农业保险的保险金额约为400元、400元、650元。从畜牧业养殖保险的保障程度来看，北京市育肥猪保险金额已高达1300元，而大多数省份育肥猪保险金额仅约为800元。

　　农业保险推进平台搭建充分

　　北京市政府建立了较为系统的组织框架来支持农险的发展，成立了由主管副市长任组长，市农委、财政局、银保监局等有关部门参加的政策性农业保险工作协调小组，搭建了农业保险的相关平台与机制。一方面，北京市引入科技信息管理手段，率先建立了农险管理信息系统及平台。农险信息平台的建立对农业保险的发展意义重大。另一方面，北京市率先建立起了大灾风险分散机制，这也是北京农险模式创新性特点之一。其大灾风险防范机制是由农民、保险公司、再保险公司和政府四方主体组成的“多方参与、风险共担、多层分散”的保障体系。

　　北京市都市型农业保险发展面临的突出问题

　　农险产品与都市农业发展新需求匹配度不高

　　虽然北京市农险产品品种不断扩大，但是农险产品仍不能随都市型现代农业风险需求的变化而进行升级创新。一方面，保险产品对高效设施农业、高科技农业等都市型现代农业潜在保险需求探索不足。比如北京市发展了大量的设施农业、温室大棚等现代化农业产业，其风险正由传统农业的水灾、旱灾等自然风险为主转变为以设施风险、农产品价格风险为主。但是北京市这方面保险产品的开发试点还较少。另一方面，保险产品不能有效解决企业融资难的问题。由于农业设施等资产不能作为贷款抵押物，北京市大多数农业企业依旧面临着融资难、融资贵的问题。这说明北京市农险产品未能有效拓展其增信功能，对“保险+信贷”“保险+信贷+担保”等模式的实践较少。都市农业发展政策与保险政策衔接性较弱在推进北京都市型现代农业发展过程中，国家和地方政府出台了一系列支持政策，但是政策间的衔接性弱给北京市农险发展带来了新的问题。例如，2014年，为疏解北京非首都功能，解决北京“大城市病”的问题，国家提出推进京津冀协同发展战略。2016年，为促进畜牧业协调发展，京津冀三地农业部门签订了《京津冀畜牧业协同发展合作框架协议》。为响应政策号召，北京市建立了一大批畜牧业外埠基地，实现了产业疏解和首都市场畜产品安全供应的有机结合。但是，企业面临在京外的养殖基地不能享受在京同等财政补贴的政策困境。这种困境说明北京市农业支持政策与农业保险政策之间存在着脱节现象。农业保险保障范围不广北京市农业保险的范围随其承保险种的扩大和保险责任的拓展而不断扩大。但是，其农险保障范围的广度仍不足。首先，农险产品未能为农业产业链上下游的风险提供保障。都市型现代农业的风险已不仅仅停留在农产品层面，而是向整个农业产业链上下游不断延伸。例如，目前生猪不仅面临着非洲猪瘟等动物疫病的疾病风险，还面临着生猪产业上游的饲养成本高以及下游生猪市场价格波动的风险，但是目前生猪产业链上下游的保险产品仍发展不足。其次，农业保险覆盖率不高。就蔬菜保险行业而言，北京市要求应保尽保，但是由于蔬菜保险金额以及农户逆向选择等问题的存在，北京市蔬菜保险承保率处于较低的水平。再次，农业保险产品成本保障程度较低。虽然北京市农业保险金额位居全国前列，但是目前保险金额还停留在保物化成本阶段，保障水平尚低，使得投保农户积极性不高。农业保险费率分区理念不强从农业的生产、政策环境来看，北京市具备了风险区划、费率分区的条件。2017年，北京市人民政府印发《北京市“十三五”时期都市现代农业发展规划》，提出推进农业产业结构的调整。目前，在产业结构上，北京市农业的种植业、畜牧业、渔业、林果业均实现了一定的产业细分；在空间布局上，北京市按照平原、山地的特点作出了适宜农作物的空间布局，逐渐形成了以顺义区的农副产品生产基地和高新技术区以及通州区的种业产业为核心的发展格局。北京市较早地开展了风险区划、费率分区的研究。但是，北京市农业保险至今仍是统一费率，费率分区的研究成果尚未落地。科技赋能农业保险效果不佳北京市都市型现代农业科技水平已全国领先，但是农业科技与农业保险结合情况还不够。主要体现在：一是农业保险查勘定损难。例如，受非洲猪瘟的影响，为达到一定的防疫要求，养猪基地禁止生猪保险从业人员进入猪厂实地勘察，这给农业保险公司查勘定损造成难题。二是农险相关信息平台建设不足。虽然北京早年率先在全国建立起了农险信息平台，但是目前农险市场产品设计普遍存在相关基础信息平台建设不足的问题。例如，设计指数类或收入类保险时，需要权威的气象信息和价格信息，但相关信息积累不够。

　　北京市都市农业保险发展的建议

　　加大农业保险产品创新力度

　　都市型现代农业的发展为北京市农业保险提供了发展契机。为更好地发挥农业保险服务农业和农业经营主体的能力，农业保险需不断进行产品创新升级。加快种业保险产品的开发力度。为打好种业翻身仗，种业的发展成为北京农业发展的重中之重。由于在种子研发、繁育等环节面临较大的风险，因此，保险公司应注重制种保险的产品研发。加大高效设施农业保险的开发力度。北京市大量的设施农业、温室大棚等面临着大量风险。将企业知识产权保护纳入农业保险的产品设计中，拓展农业保险的新功能，满足农业经营主体知识产权保护的需求。加强政策间的衔接加强政策间的衔接是充分发挥农业保险政策效应的重要途径。农业保险的“供需双冷”决定了政府参与农业保险的必要性，因此，需注重农业保险政策之间以及农业支持政策与农业保险政策之间的衔接度。一方面，要加强国家政策与地方政策的衔接性。针对在京企业在河北、天津的养殖基地不能享受在京同等支持政策的问题，可以在深入实施京津冀协同发展的国家战略方针基础上，改进地方政策对外埠基地的扶持策略。另一方面，要加强农业政策与农业保险政策间的衔接度。农业政策的贯彻实施通常会对农业保险政策的实施产生一定影响，建议农业保险政策要及时与农业政策做好衔接。例如，在给予北京外埠基地资金扶持政策后，要及时调整外埠基地享受政策性农业保险的政策，建议以农业保险主体为中心解决保险标的跨区域问题。

　　扩大农业保险保障范围

　　北京市应加大农业保险的保障范围。一是应从保产品扩大到保产业。农业企业一体化、规模化的发展以及农业产业链上下游风险的增大对农业保险风险保障范围提出了更高要求，这也是北京市农业保险新的增长点。二是应从保成本扩大到保收入。2018年的中央一号文件提出要开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点。这说明，农业保险从保成本到保收入的转变符合国家政策的方向，是北京市农业保险重要发展方向之一。三是应继续扩大农业保险覆盖率。尤其是北京市瓜果蔬菜类保险的覆盖率，这需要保险公司做好产品升级、政府做好财政补贴的优化和农户加强保险意识三方主体的共同努力。

　　贯彻农业保险费率分区理念

　　由于农业生产面临风险环境的差异和生产力水平的不同，不同区域农作物损失情况也不同。因此，要根据不同区域风险程度在各区域实施不同的费率水平。一方面，依据经济理论中的风险分散理论和等价交换原则，以及自然理论中的农业地域分异规律和农业气象学理论，在清晰的产业布局基础上，做好风险区域的划分。另一方面，北京市应在现有的关于风险区划和费率分区下，加强贯彻农业保险各方主体的保险费率分区的理念，使北京市农业保险向着更加科学合理的方向发展，走出一条费率分区之路。

　　提高农业保险科技应用水平

　　在“互联网+、大数据、云计算、物联网”的背景下，都市型现代农业与科技联系得愈加紧密，同时新一轮的科技变革也为农业保险提供了新的机遇。科技可应用于农业保险的产品设计、销售以及农作物的查勘定损等环节中，提高农业保险的服务效率。建议将农业保险与科技更好地融合，提高农险科技应用水平，更好地发挥出科技赋能作用。农业保险公司可以利用3S（RS、GIS、GPS）技术进行农作物精准定位和播种面积测量来更好监测农作物实况；也可以依托“大数据”平台，加快建立农业保险基础信息平台。

　　作者：邓晓玲 田耿胜