关键词：强县扩权；体制改革；市领导县体制；财政省直管县；行政区划
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，“有条件的地方可实行省级直接对县的(财政)管理体制”。“谁来管县”成为行政体制改革的焦点问题，县级政区的归属问题成为当前行政区划体制研究的热点与难点问题。
一、我国县级政区归属概况
我国县级政区，是历代封建王朝的“皇权”、“官制”的最基层政区，延续至今成为较稳定的县级单位。在元、明、清三代，包括一般县、(散)州等，都相当于县一级的行政区划；民国以来，则加入了相当于县一级的市、市辖区、设治局等；现在则包括县、自治县、旗、自治旗、(县级)特区、(县级)林区、县级市、市辖区等。县级政区在
4.新市带县(38个)：指原属于地区行署领导的市县，因社会经济发展水平较高，改革开放后逐步脱离地区领导，升格为地级市，然后将附近县市划归新设地级市管辖。这些新设地级市基础比老地级市相对弱些，但发展势头好、潜力大，一般逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。
(1)地改市领县a(47个)：原地区行署所在地在1978年以前已经有(县级)市的建置，城市有一定规模，对周边市县影响较大；
(2)地改市领县b(66个)：原地区行署所在地在1978年前虽然没有设(县级)市，但在地改市以前已经是县级市，城市规模比较小，对周边县市影响较小；
(3)地改市领县c(13个)：地区行政公署原本设在县城或一般建制镇上，一般来说工商业不太发达，“地改市”将地区行署驻地所在县升格为地级市。这类地级市基础极为薄弱，虽然长期作为地区行 地改市领县的b、c两类地改市模式，是市领导县体制推广中后期的主要模式，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，这一模式下较容易出现所谓的“小马拉大车”现象。
从市领导县开始的时间来看(详见表1)，改革开放以来，在1983、1993、2000年前后先后有三次大的设市热潮，相应地市领导县体制的发展大体可以分为三个阶段：第一阶段是1978年改革开放以来，特别是1983年掀起的设市热潮，这一波“设市热”大概到1991年告一段落；第二个阶段是1992年邓小平南方讲话以后，掀起新一轮设市热，地改市在几年内迅速展开，到1998年接近尾声；第三阶段是1999年至今，1999年民政部凋整了地改市标准，其基本出发点在于“调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置”。实质上放宽了地改市的标准。
全国现有269个领导县的地级市，其来源以地改市领县(a、b、c合计)为最多，占总数的46.8％。其中“地改市领县a”类地级市原有城市基础好，体制运行比较顺畅；“地改市领县c”类的地级市基础是原行署驻地所在县，城市发展基础差、水平低，市领导县体制运行中中心城市对周边市县不免存在“带不动”的问题。
改革开放开始的1978年到1991年市领导县主要的来源方式是“老市新带县”、“地市合并”和“新市带县”三种类型，少量“地改市领县”也主要是a亚类，原地区行署所在地设市较早，城市基础条件较好。1992年至1998年，市领导县设置类型主要是“地市合并”、“地改市领县a”、“地改市领县b”类型，多数新设地级市是在前一阶段(1978年以后)县改市的基础上展开。而1999年以来的市领导县设置受“民政部[19991105号通知”影响较大，新增领导县的地级市主要来自“地改市领县”，其中包括8个地区行署所在县一步到位改为地级市，即“地改市领县c”，此类情况往往存在不达标设市之嫌，其发展去向有待商榷。
(二)市领导县体制下的县级政区
从市领导县体制大规模实施时间和设置类别来看，在改革开放初期“老市带领县”、“地市合并”、“新市带县”和部分“地改市领县”等的市领导县起到了合并精简管理机构、推动中观城市经济区构建、密切城乡经济联系的积极作用。但是，随着由计划经济向社会主义市场经济管理体制的转变，受地级市和省级政府双层领导的县级政府则面临着更多的困境。
现行市领导县制度安排下，县级政府任务多、权力少，主要表现在事权、人权、财权三个方面：第一，县级政府在公共事务管理权力的划分中处于明显的弱势地位，省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量本该归县的公共事务处理权限都不在县级政府，而是受控于地级市；第二，县级政区在人事安排方面处于省市级、尤其是地级市党政机关的控制之下；第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中，作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大，但在现行财政制度中地位十分被动。
在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级，再依上级指示行事。很多时候，所谓“自上而下的分权”，往往分到地级就戛然而止了；所谓“调动地方政府积极陛”，往往调动了省、地级政府，而县级及其以下政府的积极性却没有调动起来。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。
上述问题，究其根源是政治体制改革滞后于经济体制改革造成的。但是，地级市领导县体制的广为推行、地级政区层次的存在确实起到了推波助澜的负面作用。基于此，20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索。进入“十一五”时期以来，许多省份悄然启动了财政体制上的“省直管县”改革。
(三)“强县扩权”与财政的省直管县的政区体制创新意义
既然随着社会主义市场经济体制的完善，市领导县体制正日益失去其存在的基础，那么，用什么体制替代之、如何完成转化替代就成为亟待改革的现实问题。新世纪，在地方政府管理的实践中新的制度体制已悄然孕育，其中比较有代表性的就是“强县扩权”与财政“省直管县”的实践探索，这一实践或许可以看作市领导县体制“渐变式”改革的序幕。 论文 联盟
所谓“强县扩权”，是地方政府内部分权的一种形式，指在行政区划不变的情况下，把部分许可权由地级政府下放给县级政府，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本。“强县扩权”与财政体制改革上的“省直管县”密切相关。所谓财政“省直管县”，目前一般特指财政领域内，由省直接统一管理县级财政，逐步地剥离地级市对县的财政管理权。署驻地，但是经济发展水平与周边县份相差不大。
“强县扩权”是新时期市县关系发生重大变化，解决地级市与县(市)之间经济社会发展中的利益矛盾，加强县域经济、统筹城乡发展的一种新的制度安排。扩权可以绕开地级市市级部门，权力直接让渡到县(市)，逐步地让地级市恢复其城市管理的职能、县恢复农村管理职能。这种新制度是在实践中产生的，它已经被较早推行这一制度的浙江省的实践证明是行之有效的。扩权后的直接效应是减少了中间环节，提高了管理效率，加快了发展速度。2009年6月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出，“改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；其主要内容是实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。”
虽然“强县扩权”的改革并没有涉及行政区划的调整，但是它却试图通过重新分配省、市、县三级政府的管理权限，达到调整地方政府间关系的目的。省县间政区层次在原有的副省级市、地级市、县级市、县的基础上，现阶段，在地级市与县级市之间增加了一个“扩权县”的层次，其经济地位比照地级市、行政地位比照县 级。说到底，这次改革的实质其实还是借用“行政结构”的调整来适应经济发展对政府职能转变所提出的要求。曝管如此，我们仍然从“强县扩权”的实践中，看到县(市)级政区试图脱离地级层次控制的内在冲动。从这个角度看，“强县扩权”、财政“省直管县”改革的实践已悄然拉开省、地、县行政区划层级体制改革的大幕。
(四)市领导县体制的前景分析
市领导县体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，是用旧的行政手段去实现新的改革目的。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈现封闭状态、城乡阻隔状态。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，借用行政手段，市领导县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，推动城乡经济共同发展，构建以城市为中心、乡村为腹地的经济区，确实起到了密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和政府职能的调整，市领导县这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制已越来越难以适应市场经济发展的需要，甚至成为市场空间扩张的阻碍。在成熟的市场经济条件下，经济区的形成是生产要素自由流动的结果，城乡之间、地区之间的经济关系更多地表现为商品交换关系。区域经济发展是以资源最优配置为前提，行政力量导致的结果往往适得其反。因此，必须转变城市对乡村支持仅赖于行政区域上市带县的陈旧观念。”当前我国市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，实现区域经济由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。
从历史的角度来看，市领导县体制起到了冲破原有计划经济体制改变原有政企关系、导入市场经济体制的作用，恰恰是它的实行孕育了改革进一步推进的种种要素，为改革的深化准备了条件。随着社会主义市场经济体制建设的实践发展，市领导县体制赖以存在的外在制度环境已经发生了重大变化。一方面，中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权；另一方面，随着现代企业制度的建立和生产要素市场的发育完善，市场机制已经成为资源配置的主导机制，资源配置也由政府转向市场和企业，地方政府作为相对独立的利益主体，其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。未来，无论是中心城市作用的发挥，还是市县利益的协调，从根本上来说，都应依靠市场机制或经济手段，而不是依靠行政机制或行政手段。市领导县体制，与其所适应的时代背景——转型期一样，随着经济转轨的完成、社会主义市场经济体制完善，也必将被新的制度所取代。问题在于，新制度取代旧制度是采取“剧变式”还是“渐变式”的方式。
三、谁来管县——县级政区未来归属的展望
(一)突破“市领导县”体制，“省直管县”的局部实践
“省直管县”并非空穴来风，海南省从建省之初的1988年就实行市县分治、省县直辖的省直管县体制。此外，直辖市北京辖延庆、密云2县，天津辖蓟县、宁河、静海县3县，上海辖崇明县等，以上6县属于直辖市直管县。河南省的济源市，湖北省的仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区等，这些市县属于省直管县市；新疆维吾尔族自治区的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市等4市属于自治区直管县级市。正如其他领域的改革在某个地区首先更新，率先突破一样，海南等地的区划模式或许内涵了行政区划体制改革的前景。
与全国其他省、直辖市、自治区相比，海南省由于未实行“市带县”体制，政区结构中少了地区(自治州)这一层次，以三级制为主。截至2008年底，海南省共有18个市县，其中有2个地级市、6个县级市、10个县；有4个市辖区、201个乡镇。除海口市实行“省一市一区一乡镇”四级管理体制外，其他各市县均实行“省一市(县)一乡镇”三级管理模式(见图2)。
(二)县由省直接管辖是行政体制改革的大势所趋
省直管市县是未来省、市、县政区发展方向。改革开放以来，
近年来，我国省直管县主要限于财经领域，涉及省、市、县三级政府之间事权与财力划分问题、转移支付制度等。财政关系是政府间人权、事权关系的重点所在、核心所在，所以省直管县财政体制改革是影响县级政府地位的关键所在。而“强县扩权”改革则可以看作是省直管县财政体制改革的延伸，“扩权县”除了在财权方面，还在事权方面获得了与地级市几乎等同的权限。以县级政区为着眼点的财政改革和扩权改革的继续发展，逐步走向全面的省直管县行政体制改革。省直管市县是行政管理体制改革的大势所趋，但是把在当前“有条件”的地区或者说东部发达地区局部实行的“试点”短期内照搬推广到全国恐怕有失偏颇。“省直管市县”是对“市领导县体制”的革命，有诸多好处，但问题也随之产生，其中最核心的是“平等”市县政区格局下省内区域经济增长极的构建与发展问题。虽然市领导县体制存在一些弊病，但改革决不可“矫枉过正、推倒重来”。
县级政区归属问题的实质是我国行政区划纵向层级优化和行政体制扁平化改革的一个中心环节。如前所述，我国“省直管县”改革长期目标是实现三级政府管理体制，但其毕竟还处在探索阶段，要看到各地情况的复杂性和改革的艰巨性，县级政区归属改革应当采取因地制宜、模式多样，分步实施、逐步推进的演进路径。县级政区省管还是市管，是县级政区归属改革表象上需要解决的问题，改革在其适用范围、路径进程中特别需要注意以下几个方面。
1.县级政区是省管还是市管，要因地制宜，避免一刀切。我国是—个大国，情况复杂，各地区发展客观上存在诸多不平衡，很多改革不能一刀切。在推进“省直
管县”改革上，要对各地“市领导县体制”进行科学全面的分析与评估，不能盲目改。县级政区是省管还是市管，应该因地制宜，在认真考察当地现状基础上选择适合本地的发展模式，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化，决不可不加选择地“一刀切”。如东部发达地区人口密度大、交通发达，而大部分中西部地区地广人稀，一刀切地改革市领导县体制，搞“省直管县”，不利于中等城市的发展，如果没有中心城市的辐射，其发展就可能大大延缓。
2.县级政区归属改革，要尊重历史、区别对待。我国目前实行的“市领导县体制”是1983年以来逐渐形成的。过去的二十多年里，这一体制下的地级市一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着区域经济格局变迁和县域经济的发展，以及各级政府间“事权重心下移、财权重心上移”的体制改革取向，县级政区归属改革逐步提上议事日程。
对照前文对市领导县体制的发生学分类，笔者以为，在“旧有延续”、“地市合并”、“老市新带县”等三类模式下，多数所属地域经济较发达，大多已经形成以地级市为中心的省内经济区。近十几年来，这类市县部分被地级市“吃掉”变成市辖区，对于还没有成为市辖区的市、县，应在近期逐步实行省直管县体制。
而对于“新市带县”、“地改市领县a”、“地改市领县b”等三类情况下的市县，多数地处中西部地区，这些新设地级市基础虽弱，但发展势头好、潜力大，它们正逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。目前如果推行“省直管县”就可能阻断了这个区域增长极的发展进程，对中西部地区的发展不利。对于这类地区，笔者以为县级政区由地级管理更为切合实际。
“地改市领县c”是市领导县体制推广中后期的主要模式，地区行署原本设在县城或一般建制镇上，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，“小马拉大车”现象普遍存在。这类地区与现存的非少数民族地区行署可以归为一类，可以跨越式地进入省直管县行列。对于这类市县的直辖的前提条件是省级财政转移支付制度的确立，通过省级范围内建立起规范的地方财政转移支付来扶持这类地区发展，从而避免强县越强、弱县越弱的不平衡状况加剧。
3.县级政区归属改革，要依据省情，改革需有步骤地综合推进。我国现行一级行政区划制度——“省制”，是元代以降历史发展的产物，近百余年来虽然“划小省区”的呼声较高，但是实践证明条件尚不成熟。基于此，就要综合考虑各省行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素；另一方面，各地经济发展水平决定了现代交通、通讯技术以及管理现代化发展水平千差万别，一定程度上可以克服管理幅度过大的问题，这就更需要依据省情理性推进“省直管县”体制改革。
4.县级政区归属改革，要与深层次改革相配套。县级政区归属改革，说到底是用行政区划层级调整手段，通过表层地解决政府体系内的权力配置来推动区域社会经济发展。问题在于，任何调整都是有限度的，行政区所处的环境和需求是不断变化的，频繁调整容易导致“发展－调整－再发展－再调整”的调整需求怪圈。实现省直管县体制改革应与相关的深层次改革推进措施、制度变迁相配套。问题的根本解决有赖于政治体制改革的推进、社会组织发育与市场经济体制改革的深入，构建政府、企业、ngo等各方平等协商对话的行政模式下，政府职能定位恰当的政府治理机制。
参考文献：
[1]史卫东，贺曲夫，范今朝，
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