由于生态环境保护的形势严峻，因而生态环境综合治理面临诸多问题。生态文明建设离不开环境保护工作的开展，部分地方政府和基层政府存在重经济和轻环保的情形。地方政府发展经济和环境保护之间形成诸多利益纷争，导致基层环境保护执法存在体制障碍。在环境保护法修改后，基层环境保护工作的工作量和工作压力凸显，尤其是环境执法面临诸多困境。环境保护法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。各级地方人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。”最近，“十三五”规划提出：“加大环境治理力度。提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。”在全面推进依法学法治国背景下，基层环境监察工作人员首先需要具备依法行政的法治思维和法治能力。因此，研究基层环境保护执法的现状、主要问题和相关建议显得十分必要。
一、基层政府环境保护执法的现状
随着人们生活水平和法治意识提高，生态环境和生活环境的高标准日益成为社会发展的趋势。在城市环境中，噪音、空气、水、垃圾等与环境保护相关的问题成为基层环境保护执法的主要问题。然而，在社会转型时期，部分高能耗、高污染的企业转型困难并且污染严重。“十三五”规划提出：“推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。实施工业污染源全面达标排放计划，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行。扩大污染物总量控制范围，将细颗粒等环境质量指标列入约束性指标。坚持城乡环境治理并重，加大农业面源污染防治力度，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。”
与此同时，在政府职能部门和基层政府中，与环境保护执法相关的投诉排在投诉前列。与环保职能相比，基层环境保护部门的监管能力和执法力量较为薄弱，许多乡镇街道并未设置乡镇街道环保所。基层环境保护执法工作面临治理手段和技术滞后的问题，如监控系统、数据监测。各地环境保护执法综合督察机制不健全，部分负有履行环境保护职责的未能积极配合综合督察工作。环境保护执法主要涉及的领域包括：工业大气污染治理、扬尘综合整治、机动车污染防治、秸秆禁烧、餐饮油烟综合治理、燃煤锅炉整治、水污染防治、规模化畜禽养殖污染源治理等领域。
二、基层政府环境保护执法的主要问题
(一)行政干预问题
在基层政府行政辖区依法实施环保法等法律法规和参与行政执法是政府的法定义务。环境保护法第十条第二款规定：“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”然而，环境保护执法仍需面对诸多行政干预。在经济高速发展、劳动密集和粗放型产业之间形成环境保护和经济发展的利益冲突关系。因而，基层行政部门在环境保护执法和经济发展之间进退两难。部分基层政府的环保意识和法治思维缺失导致对环境、经济和社会可持续发展的破坏和出现执法工作的困境。基层政府从环保部门到企业进行监督和处罚时往往受到当地政府的阻扰或干预。当环境保护部门对企业拒绝排污申报或不执行建设项目环保评估或审批行政处罚时，地方政府领导的招呼和游说扰乱了环境保护执法工作的进行。
(二)行政执法取证和定量难
在环保行政执法时，行政相对人的谎言、伪证等行为直接影响行政机关作出行政处罚。在法律体制上，非诉讼阶段的伪证难以处罚更助长了此种行为。许多污染问题在环境执法人员赶到现场时污染物早已发生变化而导致难以取证，如部分噪音。与此同时，基层环保执法装备不足、技术手段落后、执法人员素养等系列问题直接导致对环境污染物现场取证难。在环境污染中，部分污染物的定量存在确定的法律标准和计算标准。环境保护法第十七条规定：“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站(点)的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。有关行业、专业等各类环境质量监测站(点)的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。”可见，环保法的相关规定对法律责任的泛化导致环境行政执法操作性较差。
(三)行政执法执行难
与工商行政管理、税务部门、质量监督部门等行政执法机构相比，环境保护行政执法保障能力较为薄弱，犹如小马拉大车。目前，部分环境保护的法律法规和其他法律法规以及规章存在一定冲突现象，并且环境行政执法工作存在无法可依的情形。在基层环境执法中，具备执法资格证、执法能力和环保技能的专业执法人才不足直接导致执法力量薄弱，加之执法设备缺乏导致执法不到位和不及时。环境行政执法可发出责令停止、责令恢复原状、限期整改和行政处罚，但没有相关的行政强制手段，如冻结、没收。因此，部分长期环境污染源没有能得到根本治理，进而淡化了环境行政执法的法律效果。此外，环境行政执法重视执行经济处罚部分，而对整改、关停等事项重视程度不够。对应移送司法机关的案件不移送，甚至出现以罚代刑现象，从而放纵环境污染违法行为。
(四)公众参与环境保护难
环境保护法第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”社会公众的环境法治意识和环境保护水平仅仅停留在维护自身权益层面，远远未达到参与执法监督和维护公众利益的高度。环境保护法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”从法律规定来看，环境公益诉讼仅仅由公益社会组织提起，而普通公民无法提起环境公益诉讼。大部分社会组织均没有环境公益诉讼的经验和经济实力，因而公益社会组织对提起环境公益诉讼积极性不足。应当允许具备一定条件的公民和行政机关提起环境公益诉讼，从而让更多社会公众参与环境保护工作。
三、基层政府环境保护执法的法律建议
(一)完善环境保护法律法规和规章
在环境立法思想上，转变先污染后治理的立法思想，确立自然、社会和经济相互协调的可持续发展的环境保护法治思想。修改现有环境保护执法工作的法律法规，构建完善的环境保护法律法规体系。对存在滞后、冲突和有缺陷的环境保护法律法规进行修改和清理，及时填补环境保护法律法规的法律空白。制定环境保护的地方法规和地方规章以及相应的实施细则，减少环境保护执法工作的原则性规定和增强环境保护执法工作的可操作性。扩大基层政府环境保护执法权限和强制措施的适用范围。在环境保护立法上应确立综合性立法观念，尤其是确定各个职能部门的管理权限和管理职责。完善环境行政执法程序机制，制定环境行政程序法典。此外，中国环境执法工作应参考国际环境保护的相关规定，并在适当时机将中国环境立法与国际环境保护公约相协调。
(二)落实政府责任和加强环境保护督察机制
环境保护法第二十六条要求：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”尽管环保法将环境保护目标纳入考核体系，但并未明确未完成环境保护目标考核的政府责任问题。环境保护法第六十七条规定：“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，应当依法给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。”在基层环境保护执法中，对环保违法行为不作为、慢作为和懒作为应当保持长期的督察机制，严格执行后督察、环保督察巡视等制度和挂牌督察制度。开展环境执法稽查工作形成良好的环境保护执法机制。
(三)构建合理的环境执法体制
在环境治理体制上，以环境质量改善为核心，依照系统化、科学化、法治化、市场化和管理现代化作为顶层设计思想，建构污染治理的制度基础。“十三五”规划提出：“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。健全环境信息公布制度。探索建立跨地区环保机构。开展环保督察巡视，严格环保执法。”环境保护行政执法需要形成联合执法机制或者成立综合执法局。由于环境保护是系统工程，基层政府环境保护执法涉及众多职能部门和乡镇街道。各种复杂的社会关系和利益纷争导致环境保护执法难，仅仅依靠环保部门无法完成环境保护执法工作。同一污染问题导致出现多部门执法冲突或交叉时，应加强多部门联合执法或者设置综合执法机构以解决执法困境。此外，应当创新环境执法监管方式，如空气预报预警系统建设、生态环境损害责任追究、监测监察执法垂直管理、环境影响评价体制、环境监测预警体制等都应当纳入环境执法体制。
(四)提升基层环境执法工作人员法治素养和执法能力
对基层政府而言，提高环境执法工作人员的法律知识和法治素养成为执法工作的基本条件。在环境执法人员的准入、考核、淘汰和监督机制上应当规范化和标准化。对环境执法人员而言，应当积极学习相关法律知识并在行政执法中规范执法和透明执法。在环境执法过程中，环境执法人员应当具备行政执法资格证，并且建立执法人员问责制。将法律规定的政府责任转变为法律责任，进而具体到行政领导和直接责任人。同时，由于基层政府面临人员不足、设备落后和投入不多的现实困境，因而需要国家在基层政府在环境保护执法上加大预算投入以保证执法队伍的现实需要。
在全面推进依法治国背景下，运用法治思维和法治方式治理环境保护已成为基层政府环境保护执法工作的主要方式。尽管环境保护法已经进行修订，但是基层政府环境执法仍面临诸多困境和问题。因此，基层政府环境执法工作应当成为环境保护的重要内容并需要在顶层设计上形成制度化和法治化的框架。
作者：倪千淼 来源：重庆行政 2016年3期
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