论文摘要 现阶段，我国的政府公共关系之所以紧张是因为公共伦理的缺失。本文以案例为切入点探讨我国政府公共关系实践中的伦理困境现象，然后从文化因素、经济因素、制度因素及人为因素四个方面来分析伦理困境之成因。最后提出破解伦理困境的路径策略：以公共性为出发点、以健全公共伦理体制和监督机制为准绳。
论文关键词 政府公共关系 伦理困境 公共性
一、政府公共关系中的伦理困境
政府公共关系就是通过各种传播手段与社会民众进行平等的互动交流，进而塑造良好的政府形象、获得社会民众的信任和支持。而衡量政府公共关系良好与否的一个重要指标就是政府公共关系实践过程是否有悖伦理。现阶段，我国政府公共关系之所以紧张就是因为公共伦理的缺失。
（一）政府的媒体危机意识淡薄
在目前的政府公共关系实践中，政府部门的媒体危机意识淡薄，尤其在信息发布方面存在着严重的问题：一是封锁消息、欺上瞒下。如2003年“非典”初期。再或者是面对媒体的炒作、公众的质疑，迟迟不作回应，最后在舆论压力之下才有所回应。如2013年山西苯胺泄漏事件，事发5天才向上级政府上报。二是不能第一时间坦诚表态和信息发布。尤其是危机条件下，部分基层政府官员信奉“不说好、说不好、不好说”的信条，消极对待采访以规避责任风险。事实上，这里又出现了新的伦理困境：重视民意与忽视民意。但是，从实然的角度来讲，处理危机事件也是基层政府官员的一项职责。部分官员怕担责任而选择不接受媒体访问，这不仅严重违反了公务员的伦理道德，也致使部分基层政府陷入伦理怪圈：忽视民意。从应然的角度来讲，政府在接受媒体访问基本上遵循实事求是的原则，“说错”的可能性较小。然而，因为官员实事求是的“错话”给上级丢了脸惹了麻烦而丢了“乌纱帽”的情况却屡见不鲜。
（二）政府公共关系主体的可信任度低
唐恩认为信任是公民与政府关系良好的核心要素，为了满足这一点，公民的预期在其依赖于政府官员的理性承诺的意义上也必须是理性的。有着理性基础的对官员的信任要求官员对公众的需要和要求作出回应。然而，在我国政府公共关系实践中，却存在着有损政府公信力的信任危机现象：一是由行为违规所引起的信任危机。部分行政人员在政府公共关系实践过程中基于个人利益直接或间接的进行权力寻租。二是政府管理过程中民主缺失所引起的信任危机。部分政府在行政管理过程中未让社会公众参与政治生活或者未能充分重视民众的意见而致使社会公众对政府不信任；三是公共政策制定过程中缺乏必要的规范性和稳定性，形成一届政府一个政策的局面。尤其是在危机条件下，连续性不足的公共政策使得民众对政府的理性诉求难以得到回应，其结果就是政府失去民众的信任，政府公共关系难上加难，这又形成了另一个新的伦理困境。
（三）政府与民众的沟通渠道不畅
政府公共关系主客体之间缺少协商对话渠道。基于2013年上海X区的关于社会公众政治参与的调研，笔者认为公众的社会参与自主性不强。相当一部分公众没有认识到监督政府的重要性，被动的参与政治生活；少数公务人员在思想上和行动上都未对社会民众的监督权利给予肯定与支持。另一个方面，民意表达渠道不畅，公众参与度有限。参与的内容事项是分层次的，专业性强度大的公共政策基本上没有参与；制度性的直接参与的较少，多以间接参与为主；主动参与的层次较低且途径少；参与主体仅限于本地户籍；社会团体组织化程度偏低，主动性较差，习惯于听从政府。事实上，公众参与度的问题与政府如何处理公共关系密切相关。
二、政府公共关系中伦理缺失的原因
（一）权力本位的传统行政文化
以权力为本位的行政文化传统使得部分官员在处理与公众关系时未能从公共利益出发。这种倾向于个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系的伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机，而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。②权力本位的文化传统也影响了部分政府公关人员与公众的平等沟通，他们认为公众没有必要了解政府的工作过程，更没有必要向公众解释。这也是近年来危机事件频发和升级的一个重要原因。
（二）政府理性经济人的假设
政府及其官员具有公私双重属性，一旦私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被政府的自利性所侵蚀。换言之，政府的自利性是造成政府公共关系伦理困境的一个原因。一方面，市场经济的前提假设——人是理性的自私者。政府仍属于“经济人”的范畴，经济人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬。政府掌控着公共权力和公共资源，在做出决策的时候也容易把自身利益放在优先考虑的位置，满足自身的经济需求。另一方面，由于政府是由非理性的人组成，故而其做出非理性的有悖行政伦理行为的可能性较大。
（三）伦理监督机制的缺席或失语
造成政府公共关系实践中伦理缺失的重要原因之一在于行政伦理精神及其伦理监督机制的缺席或失语。这主要表现在以下几个方面：首先，群众监督的独立性不强。从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏相对的独立性，客观上导致这些监督机构只能听从而不可以监督。其次，作为社会监督主体的人民群众拥有知情权，然而现有的政务信息仅停留在形式上的或内容有限的公开，缺乏实质性内容。再次，新闻舆论监督受行政干预。我国媒体监督和西方媒体监督有着本质的区别即党管媒体，新闻舆论部门并不能充当独立的的发言人。
（四）政府公共关系主体的公共责任意识不强
公共责任是公共管理伦理的具体化。在我国政府公共关系的实践中，由于某些政府官员的公共责任意识不强，导致政府公关失败的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件为例，民众质疑为何事发5天才通报事故，长治市新闻办主任称，“我们都是按照规定程序报的，并不是晚报5天。发生了污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，出边界了这才需要报，再详细的我也不是很清楚。”公共责任意识薄弱最根本的原因在于政府为公众服务意识的缺乏。事实上，服务意识直接影响着政府公共关系主体的执行力和回应力，当公众得不到政府的有效回应时，政府公共关系紧张，伦理困境产生。
三、政府公共关系伦理困境之路径策略
伦理缺失是政府公共关系实践中普遍存在的问题，而且世界各国都存在这样的问题。笔者基于政府公共关系本质——实现和增进公共利益最大化，提出破解政府公共关系实践中伦理困境的路径策略：以公共性为出发点，以健全行政伦理体制和监督机制为准绳。
（一）转变“官本位”思想，重塑公共行政美德
作为公共权力的行使者，行政人员不仅要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，更要重塑公共行政美德，积极营造以人为本的政治文化。“如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自于统治者的美德，因为这些美德使他们具备了自己限制自己权力的性格特征。”库珀还认为“正义界定了最根本的公共善，他是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”其次，行政美德是连接自由裁量权的有效行使与治理是否有效的纽带。公共行政虽然是公共权力的执行领域，但是依然存在着一定的自由裁量权。行政人员的价值观和内在品格某种程度上影响到自由裁量权的使用情况，只有行政人员充分发挥其美德时，自由裁量权才能被恰当使用。
（二）健全民意表达渠道，加强政府与公众之间的沟通
让公众参与进来也是政府社情民意的有效渠道。公民参与度有限其根本原因在于参与渠道太少，难以表达利益诉求，而健全广泛性民意表达和舆论性民意表达则是加强政府与公众沟通的有效渠道。政府与公众沟通的前提是政府信息公开，这是因为要取得公众的理解信任，必须提供让公众理解的基础条件，即政府告知民众与其密切相关的公共事务。网络时代，政府实行信息公开最有效的途径就是借助新媒体信息平台，建立一个反应灵敏、运作有序的沟通运行机制。政府官员或政府新闻发言人可以尝试性地就群众关心的危机事件为主题，通过网络平台与网友进行在线交流，或者通过官方微博或者微信及时通报已掌握的有关情况，加强政府、新媒体与社会民众的有效信息互动。
（三）健全和完善机制，制度上破解政府公共关系中伦理困境
掌权者的德行如何是权力是否会腐败的重要因素。但是公共伦理制度的健全与否在某种程度上直接影响着政府公共关系的发展。因此，打破政府公共关系实践中的伦理困境之一就是健全公共伦理体制，完善公共伦理监督机制。一是公共管理伦理与立法并重。道德良心作为软件必须拥有与法律制度等硬件同等的地位才能更好的发挥作用。道德体系需要相应的法律体系保驾护航，法律体系也需要伦理道德为其增强社会影响。二是拓宽群众监督渠道，加强公众监督力度。在我国，群众监督是最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的监督形式。公众作为政府公共关系的客体，有责任也有义务及时发现和纠正伦理失范行为。三是建立行政伦理的激励保障机制和违规惩罚机制。在政府公共关系构建过程中，将伦理决策纳入公共管理者的任免、加薪等考核标准之中。对于伦理道德方面做出贡献的行政人员给予一定的物质或精神奖励以鼓励其追求伦理道德的价值；对于那些有悖行政伦理的公关人员也要受到政府公关部门内部的处罚；对于那些触犯法律法规的行政人员要依法处罚。
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