本文通过分析社会中介组织的基本概念和分类,指出法治社会要求有一个良好的社会组织结构,在这个结构里,社会中介组织应得到生长和壮大,民间的诉求应能够得到迅速有效地回应。文中试图从社会中介组织的功能出发论证社会中介组织在构建民法私力救济途径中的作用和地位,以积极培育和发展社会中介组织调解机构,增强社会中介组织“中间人”的作用。
十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出:要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。据此,重视社会中介组织在提供服务、反映诉求、规范行为的作用,对于研究民法的私力救济途径具有一定的借鉴意义,对于完善民法的保护机制有着重要作用。
一、社会中介组织的概念和分类
民法关于权利的保护,端在救济权制度,即“赋予当事人救济权,而且确立方便可靠的程序,确保救济权的行使。此种安排,既许可权利人依靠自身力量行使救济权的自力救济程序,又许可权利人通过国家的专门帮助行使救济权的公力救济程序。”①据此,既然许可权利人通过国家的专门帮助行使救济权,那么权利人同样可以通过社会中介组织的帮助行使救济权,并且更易于解决权利纠纷。
人们一般把社会经济生活分为三个层面:一是政府,即行使国家主权的国家机构,处于经济生活的宏观层面;一是企业、个人等市场经济的主体,处于经济生活的微观层面;而这二者之间,起承上启下作用的就是处于中观层面的社会中介组织。作为社会中间系统的社会中介组织,既不同于政府,不具有行政职能和行政权力,也不同于企业,不以利润最大化为目的,它的职责主要是以“中间人”的身份,在它们的中间地带起沟通、协调作用及为社会提供各种专门性的服务。
作为社会中间系统的社会中介组织,是指独立于政府之外的、依据法律建立的以服务、监督功能为主的社会组织。它依照国家的法律和法规成立并运行,以公平、公正为宗旨,并确保其服务的优质与高效,在国家(政府)与社会之间发挥功能传递作用,在市场主体之间发挥服务纽带作用。从功能角度来讲,“中介性”和“服务性”是其基本特征。将社会中介组织的功能和现行的管理实践结合起来,可以把社会中介组织分为以下几类:1.市场性中介组织;2.社会公益性中介组织;3.社会性中介组织;4.行业协会类中介组织;5.社区服务类中介组织;6.事业单位类社会中介组织。
二、社会中介组织在构建民法私力救济途径中的重要性与必要性
(一)社会中介组织在构建民法私力救济途径中的重要性
西方经济发达国家(或地区)社会中介组织具有自我监管和监管社会的作用。一方面,社会中介组织对本组织成员的行为具有自我监管作用,另一方面,社会中介组织又受政府委托,从事专项的经济管理和社会监管活动。社会中介组织的功能主要体现在以下几个方面:
1.民众与政府的沟通渠道
美国政治学家亨廷顿指出:“政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率,这是一目了然的。”②社会中介组织介于政府和社会之间,为政府与公众进行交流沟通提供了渠道,它们通过发表言论、提出建议等手段来影响政府政策的决策过程,增强了社会与政府之间的信息交流和情感沟通,对社会的稳定和发展起到了重要作用。
2.多元利益群体的利益表达渠道
和谐社会不是一个没有矛盾的社会,而是一个能够将矛盾置于合理的行为框架之内,运用公共管理的手段将矛盾化解的社会。改革开放以来,利益的重新分配催生了许多新的利益群体,原有的利益群体也出现分化,利益多元化的格局已然形成。利益冲突带来大量的矛盾和摩擦,而“在一个大家都属于同一社会势力的社会里,冲突便可通过该社会势力自身的结构加以限制并予以解决,而无需正经八百的政治机构。”③由于社会中介组织处于政府与社会之间的地位,实际架起了公共权力和民间社会之间的桥梁,既便于国家同利益群体的沟通对话,也使得民间权利和利益诉求能够理性的进入国家体制框架,以得到有效的伸张和保障。
3.制约公共权力和推动政治民主化的重要社会力量
社会中介组织的发展可以促进政府与社会的分离,使大量的社团组织从政府的控制中解脱出来,形成一种多元化的社会。而多元化的社会是实现民主制的一个重要条件。托克维尔认为一个由各种不受政府控制的、独立的自主性社会团体组成的多元化社会,可以对公共权力构成一种强有力的“社会制衡”。著名学者罗伯特·达尔则更明确地断言:“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族—国家这样大的范围内被运用,那么自主性的社会组织必定会出现。而且,这种社会组织的出现,不仅仅是民族—国家统治过程民主化的一个直接结果,也是为民主过程本身运作所需要的,其功能在于使政府的强制最小化,保障政治自由,改善人的生活。”④可见,包括中介组织在内的各类社会组织的建立和发展对自律性社会的形成和民主化进程的推进有着积极的作用。
(二)社会中介组织在构建民法私力救济途径中的必要性
构建民法私力救济途径将社会中介组织纳入到救济渠道中来,主要是基于现有纠纷解决机制的困境考虑的,其表现在以下几个方面:⑤
1.纠纷解决方式上的困境
诉讼成为解决纠的普遍的甚至是第一的选择,大量纠纷主要依赖诉讼机制解决。法院受理案件数量一直呈持续上升态势,有限的司法资源已难以承受案件之重。案件数量激增容易在客观上滋生久审不决、久拖不执、积案居高不下颌审判质量下降等现象,进而影响到法院的司法信用和审判的公信力。
2.诉讼制度面临的困境
诉讼制度在现代纠纷解决机制或系统中毋庸置疑地处于核心和主导的地位。然而,作为一种特殊的纠纷解决方式,诉讼亦不可以避免地存在着缺陷,主要体现在诉讼拖延,程序复杂,效率低下;诉讼成本高昂,当事人负担增加;结果常与当事人期望相距甚远;诉讼的对抗性使得当事人之间的关系难以修复等等。把案件不加区别、整齐划一地适用一种程序,或者一种解决方式,势必造成司法资源的浪费和不堪重负。纠纷与日俱增使得诉讼机制的功能性障碍愈显突出,法院负担不可承受之重,应对失灵,导致纠纷解决路径的不畅和阻滞已经开始危及司法的权威。
3.民间解决纠纷途径的困境
国家将主要资源集中配置于司法机关和正式的诉讼程序,对其他纠纷解决方式的制度建设重视不足,投入相对薄弱;失去官方正式制度的支持,民间解决纠纷的效力低下,能力退化。调解及其他非诉讼程序都存在程序设计、机构人员素质和效力等方面的问题,亟待改革或重构。非诉讼方式与诉讼之间未形成有效的衔接,非诉讼纠纷解决结果未得到应有的尊重,效力得不到司法强制力的保障。各种非诉讼程序未形成一个有机和协调的机制,相互之间的衔接和互补较差。
基于此,就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径,和能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。及时妥善解决多发的社会纠纷,其根本在于实现纠纷解决途径的多元化,即不仅依靠司法诉讼解决纠纷,同时应广泛建立协商、调解(包括人民调解、行政调解以及各种行业性、民间性的调解)、仲裁等社会机制,以此从量上分流诉讼和法院的压力,从质上改善纠纷解决的效果,达到当事人之间双赢互利和社会的协调发展。而发展多元的社会中介组织并赋予这些中介组织解决纠纷功能,能较大程度地解决上述矛盾。
三、社会中介组织在民法私力救济途径构建中的体现
随着市场经济与民主政治的发展,国家与社会一体化的格局逐渐被打破,与国家相分离的民间社会和社会多元化格局逐渐形成,“政府的权力与能力难以及时全面地满足人民日益增长的经济文化多样化的需要,迫使它不得不通过委托或授权,将一部分权力下放给相关的民间社会组织行使”。⑥越来越多的问题可以依靠社会自己解决,国家逐步向社会主体分权、还权,原先由人民委托国家及政府掌管的权力现在由人民自发结成的团体来行使,社会中介组织在社会私力救济的作用的发挥是对这一趋势的顺应。
基于此,我们认为,构建民法私力救济途径中,社会中介组织应该得到应有的重视。构建我国民法私力救济,可以从以下几个方面着手:
第一,制定结社法解决我国有关社会中介组织立法零乱分散的状况,为社会中介组织的建立提供法律保障。充分保障公民的结社自由,把社团的充分自治权与国家的适度规制相结合。社会中介组织设立由审批制变为登记制。调整好组织与成员、组织与组织、组织与政府的关系。防止社会中介组织出现内部人控制,管理层腐败,行业垄断现象,促进同类组织间的竞争与合作。发挥社会中介组织在公共管理方面的积极作用,促进权力多元化和社会化。
第二,积极培育和发展社会中介组织调解机构。当前调解作为现代非诉讼纠纷解决机制的一种基本形式,在世界各国都被广泛应用,用调解的方式解决社会矛盾纠纷,已成为当今各国司法改革的一种趋势。构建民法的私力救济途径应该对此制度予以借鉴。
随着中国社会结构的不断变迁,传统的单位组织逐渐解体,以利益、价值和观念共同为特征的新型的共同体正在形成,社会中介组织发展迅速,社会组织化程度正在增强。因此可以因势利导,在这些新型的社会中介组织中培育调解机构,以便扩大民间调解的组织基础,并可以形成专业化的优势。如推行诉讼调解适度社会化,实行调解前置程序,扩大诉讼调解主持人的范围,建立调解协议便捷执行的途径,使调解与诉讼有机接轨。立足我国国情,在这些新的组织形态中建立相应的民间调解组织。比如,联合调解委员会、社区调解组织、乡镇和街道设立的调解组织、区域性和行业性调解组织等。
第三,加强我国社会中介组织建设,完善社会中介组织体系,使其具备承担社会管理职能和调节社会矛盾的组织条件和基础。没有社会中介组织的发展,社会中介职能就不可能完全发挥,政府的社会管理职能就无法社会化。政府对社会中介组织的发展要持扶持、鼓励的态度,要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理,对其发展进行统一规划,对现已存在的中介组织进行改造和优化,使其有计划、有重点、健康地发展。中介组织的形成和发展要适应于经济和社会发展的需要,科学合理的总体规划,优先、重点发展与市场经济发展关系较为密切的中介组织。⑦
第四,优化我国社会管理体制,减少政府的过分干预,引导和规范社会中介组织的发展。对我国传统的社会管理体制要有清醒的认识,原来以政府为主导和本位的社会管理体制和社会矛盾调节机制需要在社会中介组织发展的基础上有所改变,社会管理职能分配和主导格局需要优化。⑧这就需要大力推进包括事业单位体制改革、社团管理体制改革以及社会中介组织管理制度改革,理顺政府与社会中介组织的关系,从制度上保证社会中介组织的独立性和中介性,以便社会中介组织能够以自身的名义、根据相应的法律规范承担相应的法律责任,履行公共管理中相应的职责。中介组织内部要由完善的自我管理、自我约束制度,此外,政府还要通过建立公正、公开的评估机制和监督机制,来保证社会中介组织独立承担法律责任和社会责任,解决社会组织作为社会矛盾调节的合法性和公信力问题,并更加有效地保护政府的资源,促进和谐社会的建设。
第五,建立行业性的“替代性纠纷解决机制”。诸如会计师、医师、金融、房地产、家电、建筑、化工、旅游等等行业都已逐步建立或正在建立行业自治组织,制定或正在形成各自的行业规范,并开始建立相应的纠纷解决程序。对此,我们可以引导这些行业自治组织制定各自的行业规范以及建立相应的纠纷解决程序,使之成为这一行业的纠纷解决机构,成为行业组织成员间解决纠纷、矛盾的机构。这也不失为私力救济的一种途径。
第六,规范政府对社会中介组织的管理。政府主管部门应在总体规划下,依法对中介组织强化资格认证,实行机构登记和严格审批制度,以明确中介组织的法人地位,保证其能够独立、依法从事经营管理活动。在资格认证和注册登记方面,其它行业应比照较为规范的律师和注册会计师的制度,制定本行业从业人员的资格认证制度。
作者：张智凡 来源：法制与社会 2009年18期
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