1943年11月22—26日在北非开罗召开了中美英开罗会议，会议发表的《开罗宣言》规定‘‘三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中国。曰本亦将被逐出于其以武力或贪欲所攫取之所有土地”10448—449。但《开罗宣言》只字不提琉球、香港、外蒙古、唐努乌梁海等与中国有关系的重要地区似不合情理，事实上,20世纪50年代美国汇编开罗会议文件时，就因为缺乏蒋介石与罗斯福讨论的权威报告而向台湾当局索取资料。1956年台湾当局将一份1943年11月23日晚8点蒋、罗二人有关领土问题的谈话档案翻译成英文提供给美国，所以《美国对外关系文件》(FRUS)有关开罗会议蒋、罗关于琉球问题的对话基本沿用了上述文谈话内容对琉球、香港、外蒙古、唐努乌梁海等地区都有涉及。目前学界所采用的蒋、罗这段对话较少原始档案,找到台湾当局原始记录然后再做进一步研究分析才是历史学应有之义。笔者在台北‘‘中央研究院近史所档案馆”馆藏“外交部档案”查找到了这份原件,这份原件也是经过几次修订包括蒋介石本人确认才最后定稿，兹将相关内容摘录如下：
(―)关于中国之国际地位——罗斯福总统提出中国应以四强之_之地位，平等参加四强集团之_切机构及其决策，蒋委员长表示中国自当全力尽其盟国_分子之责任。
(三)军事占领日本问题——罗斯福总统主张战后军事占领日本，应以中国为主体，蒋委员长则认为中国无此力量，不能负此重任;应由美国主持此事，届时如需要中国参加协助亦可;最后并表示此事视将来事实形势再作决定。
(四)实物赔偿问题——蒋委员长提出日本战后应付中国之赔偿，一部分可采用实物赔偿方式;即将日本之工厂机器设备、军舰、船舶、火车等等大部分移让中国，罗斯福总统表示同意。(五)领土问题——蒋委员长与罗斯福总统同意认为曰本夺自中国之东北四省、台湾、澎湖战后均必须归还中国，辽东半岛及旅顺大连亦必须包括在内。罗斯福总统再三询问及琉球群岛应如何处置，蒋委员长答复：中国愿将琉球由中美两国共同占领，将来由国际机构委托中美共管。罗斯福总统又提及香港问题，蒋委员长表示请其先与英方讨论后再谈。
这些事实能够印证罗斯福本人对中国人民的确是怀有‘‘特殊情结”的，如果身为国家元首的蒋介石因势利导接受罗斯福的提议，事实也未必就真的如罗斯福所说琉球归中国管理，因为事涉美国政府内部各部门的战略考量，但即便如此，作为国家元首,应该以‘‘知不可为而为之”的心态在外交舞台上据理力争，何况美国抛出了“橄榄枝”。开罗会议以后，蒋介石自己辩解说：‘(琉球提出由中美共管)此由余提议，一以安美国之心，二以琉球在甲午之前已属日本，三以此区由美国共管实较我专管为妥也。”这三点中第三点等于没说，第一点有些‘‘多虑”，第二点似道出了其内心的真实想法。由此可见，默认日本窃据琉球的既成事实，不能够在国际政治舞台上发声，替琉球人民伸张正义，蒋介石负有不可推卸的历史责任，也丧失了收回琉球可能的最佳时机。1945年随着罗斯福的逝世以及东西方冷战的展开，收回琉球几无可能。
琉球归属问题自二战后期开始凸显其重要性，事涉中国、日本和美国三方。而对琉球处置问题起到关键作用的是美国。从学界最新研究成果来看，比较一致的观点是美国奉行的是长期单独战略控制琉球群岛政策®，当然美国国务院、国务院远东局、国防部、东京盟军统帅部的意见并不一致。国务院政策设计委员会的基本立场是将包括冲绳在内的琉球群岛南部置于美国的战略托管之下。国防部的意见是置于美国控制之下的琉球群岛是北纬29度以南地区，北纬29度以南地区位于九州南部岛屿与奄美大岛之间，这就意味着要将奄美和琉球群岛从日本领土分离出来。国务院远东局不赞成战略托管方案，主张按照菲律宾基地式的“租借”方式以避免国际舆论的非难。盟军统帅部司令麦克阿瑟认为琉球群岛已经完全在美国的控制之下，即使不对外开放，也完全可以。1948年10月7日，美国国家安全委员会出台NSC13/2文件，对各方意见进行了整合，文件指出：‘美国应该长期保持在冲绳的各种设施以及在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛上参谋长联席会议认为必要的各种设施……在适当的时机，应该以最有利的方式使国际社会承认美国在北纬29度以南的琉球群岛、南鸟岛、孀妇岩以南的南方诸岛的长期战略控制权。这就是冷战初期美国对琉球的总体战略构想。值得注意的是，美国并没有要求日本放弃对琉球的主权，在美国内部高层讨论中，如1943年国务院政治调查部甚至认为1879年琉球船员在台湾遇难事件后，日本以此事件为契机对琉球群岛进行合并，‘在台湾看来，日本对于琉球群岛的合并只不过是小规模的暴力行为，并不属于《开罗宣言》所涉及的问题”[439。1945年远东调查部埃默森起草了《关于琉球群岛的处理报告》，也认为中国对拥有琉球权利的“薄弱”。1965年1月12日日本首相佐藤荣作在华盛顿与约翰逊总统的会谈中表示“曰本拥有对琉球的剩余主权,但是施政权却为美国所行使，近100万琉球人民与9500万日本人民热切渴望美国将施政权返还日本，希望美国扩大琉球人民的自治权,增加他们的政治和社会自由，提高琉球人民的合作精神能够使美国行政运作更高效”24。约翰逊总统答允扩大“日美协议委员会”之职能，以便就增进琉球人民的福祉做更多事情。4月12日，美日之间就扩大职能问题达成了协议。同年8月19曰，佐藤荣作战后首次访问冲绳，美国驻曰大使赖肖尔在给国务院的电报中直言：“曰本政府意识到了冲绳人希望回归的愿望与日本的希求之间有‘差距’，而日本政府也正在对冲绳进行经济援助。日本政府必须明白：冲绳基地对保卫远东的重要性‘完全的复归’在不远的将来是不能够实现的。”事实上，日本政府也在着力推进“日琉—体化”，如增加琉球籍两院席位,在教育人事制度、退休金给付制度、保健卫生政策、户籍制度及租税制度方面早日与日本本土实现一体化。从日本对琉球的资金援助来看，1965年8月佐藤访琉之后从800万美元上升到1600万美元,1965年日本输入琉球贸易额占琉球总输入额的72%,曰本占琉球输出总额的91.4%。日本政府对琉球进行经援的同时也控制了琉球的进出口贸易，琉球对日本的经济依赖性更加强化。
1967年11月佐藤首相再次访美，与约翰逊总统在《联合声明》中承诺两三年内返还冲绳。M美国政府的转变为什么如此迅速呢?原因有三：其美国深陷越战泥淖，加剧了美国国际收支赤字，迫切需要日本分担美国海外防务经费。其二，曰本佐藤政府积极支持美国越战政策，要求美国尽快返还冲绳施政权。其三，美国陆军部加强对冲绳援助的政策得不到国会的积极支持。13可见在美国处于内外交困的背景下，美国为了维护美曰关系,寻求日本支持，而日本也乘机提出要求，从而把握住了“机会”。1971年6月17日《美日冲绳返还协定》在东京和华盛顿签署，1972年5月15日正式生效，琉球群岛正式归还日本。
值得一提的是，1969年10月，美国派遣施奈德公使赴日谈判琉球归还日本问题，为下月日本首相访美做前期准备,27曰，施奈德在台北与‘‘外交部”沈剑虹代部长会晤，当沈问‘(此行)仅系通知我方而非与我政府谘商?答:然”M9。美国政府在琉球问题上的傲慢态度可见一斑。沈剑虹在会谈中直言不讳：“美国以往处理此事(琉球)态度殊为专断，美方不经与盟邦磋商，单方面决定将琉球交还日本，我甚难接受，对于琉球归属，应先征询琉球人民。当今世界潮流为反殖民主义，而现在美国之做法则使琉球重归昔日殖民统治者，我对琉球无领土野心，亦未表示有何索求，唯盼琉球人民应有集会自由表示其意愿，美方在作最后决定前，应设法咨询且充分考虑彼等之意见。”M13—14国民党政权对琉球的态度非常明确，就是希望琉球人民自决，而不是复归“虎口”。但美国此时已经抛开了国民党政权，琉球三方问题演变成了美日之间的冲绳基地保有权问题，同月22曰，“外交部”发表声明，认为美国对于琉球群岛之未来地位问题，未经应循之程序，遽予决定,深为遗憾。
从二战中期至20世纪70年代初美国琉球群岛的政策演变经历了罗斯福口头允诺中国独占琉球，到美国独占琉球政策的出笼。1951年《旧金山和约》又将美国战略托管琉球政策合法化，并赋予日本以“剩余主权”。20世纪50年代以后的日本政府一直将“返还”琉球群岛作为对美外交的—项重要任务。随着日本经济实力的增强，美日关系由“不对称”向“对称”转变，美国政府为了缓和两国关系,相继将战略地位不甚重要的奄美群岛、小笠原群岛归还日本。20世纪60年代中期随着美国直接军事干预越南战争，美国急需日本在政治、经济等方面提供支持，加上此时佐藤政府将“收回”琉球作为其内阁重要政治目标,最终在约翰逊总统任内两国就琉球归还问题达成了初步意向，尼克松总统任内完成了归还协定的签署和交割。从美国政府归还琉球给曰本这二十余年的历程看，美国政府是依‘‘先易后难”的顺序完成了琉球群岛相关岛屿的归还过程。
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