"防空识别区"是二战后出现的空中防卫概念。近年来随着国际形势的变化，防空识别区对于沿海国应对来自海空的传统与非传统安全威胁均发挥着日趋重要的作用。虽然目前尚无专门规范防空识别区的国际法，但美日等国的国家实践已赋予其国际习惯法地位。为了维护我国的海空权益，在遵守国际法的前提下，划设防空识别区有利于最大限度地保卫我国的海空安全。
2013年11月23日，中国政府发布声明，宣布划设东海防空识别区。此举引发美日等国强烈反应，面对美日等国的批评与指责，中国国防部、外交部分别予以反驳并提出交涉。
本文将从防空识别区在各国的实践出发，探讨划设防空识别区的国际法依据，阐述我国划设东海防空识别区的合理性与合法性。
一、防空识别区的概念
防空识别区(Air Defense Identification Zone)是一国基于国家安全的需要，单方面地在其领空以外划定的邻接其领空的特定空域，以便该国能够在该空域内及早发现航空器并对其进行定位、识别、监视和管制。
划设防空识别区的国家通常以该国的战略预警机和预警雷达所能覆盖的最远端作为防空识别区的界限。
二、防空识别区的产生与发展
二战期间，日军舰载飞机偷袭美国海军在夏威夷的基地珍珠港，导致太平洋舰队损失惨重。"珍珠港事件"第一次让美国认识到控制沿海空域对保卫国土安全的重要性。
二战后，随着以高空高速为基本特征的空中作战力量的发展，各国传统的防空体系面临较大威胁。如果在敌方战机逼近本国领空后才出动战机拦截，时间上根本无法保证。朝鲜战争爆发后，美国空军加强了国内的安全警戒并于1950年建立了防空识别区。根据有关规定，凡是进入防空识别区的航空器，必须立即向航空管制员报告并提供飞行计划等信息，否则将拒绝该航空器进入美国领空;如果航空器执意违反有关规定，美国军机将对其进行空中拦截。随后，加拿大在1951年也设立了防空识别区。
冷战期间，随着前苏联对洲际弹道导弹的研发与部署，美国面临的战略威胁转移到来自敌国的洲际导弹袭击上，远程轰炸机不再被视为首要威胁。而随着前苏联解体，俄罗斯军事实力下降，防空识别区的重要性被进一步弱化。
"9o11"事件发生之后，领空权、飞行管制及防空识别区等又成为国际论坛上的热门话题。防空识别区对保卫国土安全所发挥的作用重新得到各国重视。
迄今为止，已有美、加、澳、印、日、韩、中国台湾地区等20多个国家和地区划设了防空识别区。近年来，为有效应对恐怖主义活动的威胁，越来越多的国家考虑设立防空识别区。
三、我国划设防空识别区的国际法依据
1、划设防空识别区不是对其他国家飞越自由的非法限制
《联合国海洋法公约》(以下简称"《海洋法公约》")第58条第1款确立了各国在专属经济区上空飞越自由的原则，而第3款又规定，这种飞越自由必须以遵守沿海国的相关国内法和国际法为前提。划设防空识别区的目的通常是出于国防需要，在航空器进入一国领空之前尽早对其进行定位与识别，并对不明国籍的航空器进行拦截或驱逐。通常情况下，一国并不会对进入其防空识别区的航空器采取迫降、击落等措施。沿海国在专属经济区上空划设防空识别区，并未限制航空器正常合法的飞越自由。因此，在我国专属经济区上空划设防空识别区并不是对其他国家飞越自由的非法限制，而是在国际法所允许的范围内对进入防空识别区的航空器进行的必要空中管制。
2、在专属经济区上空划设防空识别区是对专属经济区内的剩余权利的合理运用
对于沿海国而言，专属经济区内的剩余权利是指《海洋法公约》中没有明确规定或明令禁止的那部分权利。2001年南海撞机事件发生后，美国宣称其侦察机是在国际空域中飞行，完全符合国际法;而我国认为，美国侦察机当时是在我国南海专属经济区上空执行侦察任务，美国的侦查行为明显超越了"飞越自由"的合理界限，已对我国国家安全构成威胁。从上述事件中可以看出，由于《海洋法公约》对军用飞机是否可以自由飞越沿海国专属经济区上空未作明确规定，有关国家对于"飞越自由"原则存在不同理解。一方面，《海洋法公约》对于沿海国在专属经济区上空设置防空识别区未作禁止性规定;另一方面，国际法学者普遍认为，空气空间总是与其之下的地面取得一致的法律地位，既然沿海国在专属经济区内享有一定的主权权利，那么在专属经济区上空划设防空识别区以对进入该空域的航空器进行合理而必要的空中管制，属于沿海国在其专属经济区内的剩余权利，我国有必要充分运用这种剩余权利。
3、划设防空识别区是对现有国家实践的合理借鉴
《国际法院规约》第38条将国际习惯确立为国际法的渊源之一。国际习惯的形成必须具备以下几个要素：①多个国家的一致实践;②在相当长一段时间内对这一实践的持续或重复;③有关国家普遍认为，这一实践为现行国际法所要求或与现行国际法相符合;④其他国家对这一实践的一致默认。尽管各个国家和地区关于防空识别区的范围、作为限制对象的航空器的种类等内容不尽相同，但防空识别区自出现以来，已经得到大多数国家的默认和遵守，这一国家实践并不被认为违反现有的国际法。结合上述要素判断，划设防空识别区的实践已经成为国际法所默认的事实存在的国际习惯。为了提高应对海上安全潜在威胁的能力，我国借鉴别国实践完全符合国际习惯法。
4、划设防空识别区是行使沿海国权利的重要体现
近年来，为了遏制我国和平崛起，美日等国加强了对我国沿海军事及民用设施的侦查活动，美日等国军机在我国专属经济区的活动明显违反了《海洋法公约》的有关规定。同时，订立于1944年的《国际民用航空公约》在序言部分提到，"国际民用航空的未来发展对建立和保持世界各国之间和人民之间的友谊和了解大有帮助，而其滥用足以威胁普遍安全"，由此可见，人们早已认识到滥用民用航空对各国安全的潜在威胁，而"9o11"事件的发生，更让各国深刻认识到应对非传统安全威胁的必要性和紧迫性。为了保卫国家主权和领土完整，同时为了积极应对来自国际恐怖主义等方面的安全威胁，加强海空防卫，我国理应划设防空识别区。
四、结语
中国虽然是一个海洋大国，但还不是一个海洋强国。在美国高调重返亚太的国际背景下，建设海洋强国是中国海洋权益维护与拓展的题中之意。在当前国家海洋权益面临严峻挑战的情况下，划设防空识别区对于维护我国国家主权和领土完整意义重大。我国划设防空识别区，能够在遵守国际法的前提下最大限度地保卫我国的海空安全。
作者：王辉 来源：青年科学·教师版 2014年7期
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