全球导航系统对于国家安全和社会发展具有重要的意义，并且涉及到复杂的国际法问题，其自身特性：直接影响范围大、较脆弱、责任难以追究等也决定了对其进行国际法规制的必要性。而目前我国的北斗导航系统发展初具规模，但相关立法还很不完善，不能满足实际需要，需要立法者在充分认清国际国内现实的基础上，合理借鉴外国经验，特别是美国、俄罗斯的相关经验来制定相关规则完善立法。
一、卫星导航系统的定义与运营状况
卫导系统，即全球卫星导航系统，其英文名称为Global Navigation Satellite System，简称GNSS。GNSS在UNISPACE中被定义为：“全球卫星导航系统(GNSS)是一种外空无线定位系统。无论何种天气，它都可以向在地球表面、空中或外空正确配置该设备的使用者提供24小时、三维的方位、速度和时间的信息。该系统用卫星提供的信息可以将方位计算精确到米，或者用先进技术精确到厘米。” [1]而在国际民用航空组织(ICAO)的CNS/ATM中，GNSS被定义为：“GNSS是一种世界范围的定位和定时系统。它包括一个或多个卫星群航空接受其和系统整合监视器。如果在实际运行阶段有必要增强导航功能，可以增加卫星数目。”
目前处于使用中和建设中的可提供GNSS信号的服务系统主要有四个，即美国的GPS系统，俄罗斯的GLONASS(“格洛纳斯”)系统，欧盟的GALILEO(“伽利略”)系统和我国的北斗系统。目前使用最为广泛的是美国的GPS系统;俄罗斯的GLONASS系统使用者较少，主要集中在俄罗斯本国国内，但近几年来俄罗斯政府也在努力向世界用户推广自己的导航系统。前两类系统都属于军民两用系统，而欧盟的GALILEO系统则主要是面对民用市场的，但目前尚处于建设之中，还不能提供相关服务，其正式运营的时间预计为2014年。而我国的北斗系统空间段由5颗静止轨道卫星和30颗非静止轨道卫星组成，自2003年对民用领域开放后，被广泛的应用于数据采集、检测和监控指挥调度方面。在中央和各个地方政府的支持之下，北斗系统应用的地域、业务范围也在不断的扩展。不论是在北京奥运会、十八大等重要的国际国内活动上，还是在气象测报、江河水情遥测、防火预警等科研、安全领域，又或是在公车管理、渔船管理等等和人们生活息息相关的领域，我们都可以看到北斗系统的身影。我国的北斗系统在快速的发展，它在我国的经济社会发展过程中，在人们的生活中都发挥着积极的作用。
卫星定位导航系统的使用范围很广，包含了民用和军用等领域，而由于目前主要的服务提供国向国际社会提供免费服务多为民用服务，因此本文讨论的“卫导服务”除非有特别的说明，一般是指非军用领域的服务。
二、对全球卫星导航系统进行国际法规制的必要性
(一)卫星导航活动属于外空活动
卫星定位导航活动是外空活动的一种，属于对外层空间加以利用的活动。正如国际民用航空组织给出的定义所言，卫星定位导航系统既包括在外空中运作的一个或多个卫星群，也包括了“航空接受器和系统整合监视器”等设施。虽然在地面上或航空飞机中也装有信号的接收、处理设施，但是卫导活动的主要是借助在外空中工作的卫星收发信号完成的，因此，外空轨道中的卫星是其系统的关键组成部分。因此，卫导活动的开展，以及相关问题的解决，应当符合外层空间法的一般规则与原则。这就意味着，当卫导服务的提供者和用户之间因为卫导服务而产生纠纷时，可以适用外层空间法的相关、或类似的规定、原则来解决。然而，之所以需要建立专门规制卫导活动的国际法律框架，是因为，卫导活动与其他空间活动相比具有一定的特殊性，仅仅依靠现有的外层空间法的一般性规定是无法很好的解决相关纠纷的。
(二)卫星导航活动具有特殊性
全球导航系统作为一种“重要的空间信息基础设施”，对于一国的国防建设和社会发展都有重要的意义。基于全球卫星导航系统而展开的全球卫星导航活动(以下简称“卫导活动”)虽然属于外空活动，但是它和其他的外空活动，如外空实验、外星球登陆、宇航员外空飞行等等外空活动有很大的区别，具有其自身的特点：
首先，卫导活动的直接影响范围与程度远远超过其他外空活动。外空实验、外星球登陆等外空活动一般是由一个或几个国家、地区单独或协作完成的，直接影响的范围也比较有限。而卫星导航活动虽然一般也是由一国或几个国家、地区协作开展的，但是其受益者或用户并不限于导航卫星的发射国或其他真正参与到卫导活动中的实体。从地域上来看，卫星导航服务的使用范围包括了地球上大部分的国家和地区;而从使用领域上来看，不论是在民用领域还是在军用领域，卫导系统都发挥着重要的作用，可以说其作用的范围非常广。卫导系统不论是对于民用用户个人，还是对于国家来说都具有十分重要的意义。其所带来的直接影响无论是在范围上还是在程度上都是其他外空活动所不能比的。
其次，卫导活动所提供的服务具有脆弱性的特点。由于卫星导航的信息或指令多是通过信号的形式进行传播的，因此可以说，卫导信号的质量关系到卫导服务的质量。而这里所说的“脆弱性”，指的就是卫导信号的“脆弱性”。一方面，从技术上来讲，卫导信号本身就是一种较弱的信号，很容易受到干扰，因此来自外界的自然或人为的干扰都很容易使卫导信号产生错误，从而影响定位导航的精度。考虑到卫导活动的影响力与作用范围，如何改善信号质量，提升设备的抗干扰能力也一直是美国、欧盟等卫导活动的开展国所一直关注的问题。而卫导信号的“脆弱性”在另一方面则表现为“免费服务”能持续多久的问题。卫导服务的主要提供国美国和俄罗斯(苏联)都曾承诺向国际社会提供免费的卫星导航服务，并对其质量、持续性做出了保证。而在美国关于GPS的国家政策中，也强调将会继续向国际民用用户提供免费的、持续的、保证质量的GPS信号。但是美国的“免费午餐”是在不妨碍军用以及本国安全的前提下提供的，GPS的控制权依然牢牢的把握在美国手中。因此，虽然有承诺在先，但是依然无法让人放心：接受免费服务的国家都应该做好卫导服务不再免费的准备，而依赖免费服务的国家则可能会面临更大的风险。
再次，因卫导活动产生的损害责任难以确定和追究。卫导活动的影响大，而其本身又存在脆弱性的问题，所以也很容易给使用者造成损害。外空活动责任的归属并非新问题了，就一般的外空活动而言，由于外空法承认国家对于其发射到外空的物体的管辖与所有权，基于登记制度的要求，责任的归属一般较为明晰。但是卫导活动与一般的外空活动不同：
一方面，责任的确定存在困难。以美国为例：美国的GPS系统可以说是目前世界上发展最为成熟的卫导系统，相关的国内法律规制也比较完善，但是在解决因GPS导航而造成的损害赔偿案件时，也还是存在很大的争议和讨论。法官在判定责任方的过程中，既要考虑GPS服务的性质，还要考虑提供导航服务的厂商的责任，同时对于司机是否依赖GPS信息的情况也应加以分析，等等。对于这一问题学者、法官、服务提供商、用户之间都有很大的分歧。发生在一国国内的损害赔偿案件尚如此复杂难解，更不用说跨国跨境的损害赔偿问题了。而另一方面，即使责任方确定了，责任的追究也难以进行。跨国家的赔偿请求应由谁提出、向谁提出、如何提出等等都是难以解决的问题[5]。而由于卫导活动具有较大的直接影响力，同时具有脆弱性的特征，这就使得损害责任的确定和追究显得尤为重要;但由于目前基于技术、制度等种种限制，卫导服务造成的损害赔偿问题一直没有得到很好的解决，这也成为各国开展卫导活动的过程中都很关注的难题。
卫导技术的发展可卫导活动的展开不但给人们带来了便利，同时也带来了一系列的国际法问题，这在客观上要求对卫导活动进行一定的国际法规制。由于卫导活动是一种利用外空资源的活动，属于外空活动，这意味着卫导活动的开展应该符合外空法的基本原则与规则;而同时卫导活动与其他外空活动相比，又具有自己的特点，因此仅仅依靠一般的外空法规则是无法解决、或无法有力有效的解决的。也正是由于卫导活动具有以上的一些特点，决定了在国际法层面对其加以特别规制的必要性：卫导活动涉及范围广，自身存在脆弱、责任难究的问题，关系到多个国家、地区及用户的利益，因此就需要多个国家通过协商、以多边协议或条约的形式来解决;而在协商的过程中，各国也应遵循外空法的基本原则规制以及国际法的一般规定。对于卫导活动进行法律规制，对于解决因卫导活动所引起的各种国际法问题、维护服务提供者及用户的合法利益都具有重要的意义，而对于外空法的完善也会起到积极的作用。
三、美俄空间立法模式比较及对我国空间立法的启示
随着各国空间技术的不断发展，很多国家的空间法治政策也在不断的推陈出新，形成了各自不同的空间立法模式。虽然各国的立法实践存在很大的差异，但是总的来说可以大致分为两种模式：一种以美国为代表，即没有总领全局的、类似“宪法”的法律文件存在，国家的空间立法体系是由一个个针对具体的空间法律问题的法律、法规组成的，每一个子法相互独立，共同组成美国的空间法律规范体系，属于“子法集成”的模式;而另一种以俄罗斯为代表，即存在综合性的、类似于“宪法”的空间法律文件，在这个空间“宪法”所规定的相关原则、框架之下，再根据具体的需要制定二级、三级法律法规，属于“母法主导”的模式。
这两种立法模式各有利弊。就美国的“子法集成”模式而言，它充分体现了英美法系的特点：实践中有什么样的需要，出现了什么样的问题，就针对需要、问题进行立法，具有非常强的实践性和针对性，也很具体。这样的立法模式，可以使立法活动较好的跟上空间活动的发展脚步，不至于过于落后或僵化。而其缺陷也是存在的，一方面，空间立法的针对性强，有利于解决已经被法律规定了的问题，而对于没有被规定的问题，则其所能发挥的作用就会大打折扣;而另一方面，由于没有总领性的法律文件，因此可能就会缺少具有指导意义的原则、规则，可能会导致冲突立法的出现。而就俄罗斯的“母法主导”模式而言，其与美国的“子法集成”模式可视为具有一种互补的关系。就其优点而言，以“母法”的形式定下国家空间立法的体系和基本原则、框架等，在“母法”规定的基础之上再进行进一步的、更为具体的立法，这样建立起来的国家空间立法体系会呈现出明显的效力层级划分，形成一个比较完整的立法体系。在面对一些尚未被规定的问题时，也可以依据“母法”中的一般性或原则性的规定来解决，虽然这种解决方式不如专门性的立法来的具体，但是这是一种“以不变应万变”的方法，如果一国的空间立法尚处于初级阶段，这样的立法模式可以较为有效的解决实践中面临的种种问题。当然，这种立法模式的缺点也是很明显的：在“母法”划定好的框架之内进行立法，可能会导致立法的僵化，使立法活动与空间活动步调不一致，甚至可能会出现限制空间活动的情况，这样最终反而不利于国家立法活动和空间活动的展开。
各国在空间立法领域所取得的成果，我国在进行卫导立法的过程中也可以合理的借鉴。针对立法模式的问题，我国就可以综合考虑几种现有的空间立法模式，结合我国自己的情况进行选择性借鉴。由于我国具有成文法的传统和大陆法系的特征，再加上我国历史上不论是在空间技术领域，还是在立法活动领域，都曾经受到前苏联(俄罗斯)很大的影响，因此，俄罗斯的“母法主导”模式似乎更为适合我国。但是考虑到这种模式也有自己的一些缺陷，因此我们在借鉴的过程中，也应该根据需要做出一定的取舍。
作者：刘姗 来源：青年与社会 2013年1期
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