为了提供更好社会公众服务，在财力暂时达不到要求的条件下，政府会采取向社会融资的方式解决资金问题[1]。随着我国经济建议地持续发展，政府融资成为常态。但从实际情况上看，政府融资遇到了一些问题。为了更好开展以政府为主体的融资行为，本文从经济法的角度对政府融资做了分析。
一、政府融资行为目的
政府融资的目的是并不是赢利，而是为了更好的为社会提供公共服务职能，解决资金不足的问题，担保上以政府作为信用主体，这一点是与普通商业行为主体最明显的区别。
政府融资时已经具备了独立法人的资格，但在实际运营上，政府会设立单独的营运主体，由政府指派专人管理，独立负责融资、投资、运营和管理等各项业务。在市场竞争过程中，政府既扮演了市场的参与者，同时，又扮演了经济政策的管理者和引导者角色。在股权结构，为了更好的服务社会，保持政府的决策执行性，政府的股权占有绝对的比例[2]。融资的部分主要靠向商业银行借贷，重大项目则会有可能得到国家投资银行的资金，在借款和利息的偿还上，依靠国家和地方的财政拨款。公益性是政府融资的根本目的，可以将其归结为特殊法人一类，平衡好市场性和公益性之间的关系。具体经济行为上，融资的资金主要用到基础项目上，这一类需要的资金数量大，占用的时间长。
二、经济法规制
成立专门的融资平台，采用市场化的公司管理。政府的融资平台以国有控股的公司形式存在，从当前实际上看，也多采用公司化的运营管理[3]。公司应该完全遵循市场的运行机制，政府放弃不合理的约束，在公司保证实现原有目的的前提下，自主管理，拥有独立的资金使用权，对于出现的问题，也应由公司独立承担。公司本身只是政府服务职能的社会化延伸，在当前的社会现状下具有历史的合理性。但从长远的发展下，会出现若干问题，如扰乱市场经营秩序。因此，在制度设计上，定义为以公益性为目的的市场化运作。
完善财政支付制度。现有的贷款偿还途径主要为财政资金的专项转移。现行的支付制度具在立法不清晰，程度模糊等问题。随着融资规模的逐年扩大，公共服务领域的绝对数量增多，应该规范政府财政的支付手段，对于贷款的支付主体必须明确，对于逾期不还，要给予必要的惩罚手段，保证财政支付的法律可行性。支付制度要注意与推行的政府分税制相配合，在保证地方政府有一定财政自主权的前提下，确保中央政府的统一协调。政府融资中，必须有公共财政的理念，所有未来的支出，都必须在公共财政的范畴内完成。
预算管理。在《预算法》中，应明确对于地方政府的解释。由政府的预算部门，对本地区现有的财政收入和可预见时间段的收入做科学的评估。在政府融资前，把融资的目的，融资的金额，偿还期限，对于社会的影响性等指标上交专门的审计机构和人大审议。整个过程要保证在期限内有足够的资金偿还债务。建立偿还资金准备金制度。如土地出让金，财政收入，行政事业拨款等。
加强管理。细化预算的每一个细节，减少不必要的环节，提高监管的力度，将实时检查和不定时抽查结合起来。对于超过预算的融资行为，坚决制止。对于预算的合理性，融资对象的利息，整个融资期间通化膨胀的影响，是否存在违规融资都应考虑当中，尤其是要杜绝不必要的面子工程。融资公司是政府融资的直接经营管理单位，应建立严管的授权管理制度，对其的经营范围，业务考核，业务方面做出全面统一的管理。与借款的商业银行协商，对于信誉差、没有足够资金还款能力的公司要坚决不给予放贷。对于融资时的低押合同，应包含《物权法》、《担保法》等法律规定的各种法律要件，对抵押公司必须严格进行专业机构的认证。同时，为保障质押权利对应的未来收益能有效落实到被担保债务的偿还，应当要求融资平台公司在银行开立专门的托管账户，作为出质人收费专用账户，以确保未来该类收入均能被债权人银行所有效管控，银行能够对该账户进行日常监管。
三、回归公益性
政府融资必须回归公益性，不能与其他类型的商业实体做过多的竞争，如果不这样，有可能扰乱市场秩序。必须过度的融资，导致政府的收支不能及时偿还债务，出现债务违约的现象，给银行带来大量的不良贷款。严管管理从事资金管理的公司，严格杜绝政府官员以商人的身份从事市场行为。政府的融资目的是提供给整个社会更好的经济发展环境，政府是为整个社会服务的[4]。
政府在经济行为中不能超过法律的范畴，不能干扰法律，政府是引导者，决策的执行者，必须符合经济法的本质。在宏观层面上，必须广泛听取各方面的建议，接受来自社会各个层面的监督，确保融资后资金的合理使用，对市场干预的正确性，保障市场的经济自由，竞争活力。
建立严格的资金管理制度。作为主要的资金借贷方银行强化资金的管理。对于政府的偿还能力做详细的评估，对于偿还能力弱的政府，限制资金的借出，避免由于财政能力差而出现的债务积累的情况。在法律层面，通过有条文在经济法新修订中加入对于政府的债务限制明细，避免出现某届政府不顾实际情况，盲目过度融资，债务拖欠，本届政府借贷，下界政府还贷的情况发生。条件满足的前提下，可以发放地方债券，解决债务偿还的问题。这样可以有效地转移市场的风险，减少大量利息的产生[5]。
积极吸引民间资本。政府融资相当重要一方面是修建公共工程，为社会资金的进入提供了良好的市场环境。充实的民间资金需要新的投资渠道，给政府融资提供了新的对象。这样，既拓宽了民间资本的渠道，又不会与其产生竞争，避免了资金的挤出效应。
强化债务管理。首先要对于政府的债务进行透明化管理，建立定期的公开制度，让政府管理者清楚认识到自己的债务负担数量，避免盲目的融资举债。建立与各地政府债务统一管理的系统，对于所有的融资行为统一管理，设立监控级别制度，当达到最高级时，中止融资行为，避免债务规模的无限制扩大。根据各级政府的财政收入能力，设定科学的融资比例，协调好融资总量与经济规模的关系。
作者：秦萌 来源：职工法律天地·下半月 2015年9期
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