中国公共资源管理存在的问题及对策
一、 引言
公共资源是指自然生成或自然论文联盟http://存在的资源，它能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，这些资源的所有权由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件，包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。公共资源尽管有其社会成本，但是往往不被生产者所重视。人们会利用公共资源进入的经济成本为零的便利，达到收益最大化的目标。所以，公共资源经常被过度使用，造成“公共资源的悲剧”。比如，中国最大的淡水湖鄱阳湖目前由于失灵的禁渔制度而面临着严峻的生态威胁，流域管理体制的失效导致黄河断流形势的愈演愈烈，北方草原牧区因牲畜超载而加剧土地荒漠化和沙尘暴，对煤炭资源的过度争夺和粗放开采导致了屡禁不止的矿难频发，等等。这些“公地悲剧”是中国目前资源环境正面临着巨大压力的一个个缩影，透过它，我们可以认识和反思二十多年来构筑起来的“中国经济奇迹”背后的沉重代价。实际上，中国过去二十多年来的高速经济发展是不断向自然资产拼命索取和透支的过程。[1]当前，急剧推进的工业化和城市化过程造成了人口与资源矛盾的空前尖锐，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，形成了中国历史上最大规模的“资源危机”和“生态赤子”。
实际上，公共资源的管理问题归根结底要从制度（公共政策工具）的角度来探寻。公共资源问题是经济学中的重要命题，也是经济生活中备受瞩目的热点问题和难题，更应在政府各项重大议程中占有极其重要的位置。作为一种经济行为，公共资源的管理有其内在的经济规律性，但不同的政治、经济、社会、文化环境又会对特定经济规律、经济行为产生重要影响。在国内外公共资源管理理论与实践演进的背景下对中国公共资源管理存在的问题及对策进行研究，对正处于改革关键期的中国显得尤为迫切，而这在此前并没有得到系统性的研究。
二、 中国公共资源管理面临的四大问题
由于复杂的历史原因，在中国，公共资源问题显得尤为突出。归纳起来，主要体现在四个方面：公共资源产权制度缺失、公共政策执行过程中公共利益的偏离、公共资源政策工具体系存在缺陷、公共资源市场化配置监管缺位。
（一）公共资源产权制度缺失
著名产权经济学家常修泽指出，当前中国公共资源产权制度的缺陷在产权界定、产权配置、产权交易度和产权保护四个方面均有表现。[2]
公共资源产权界定制度的缺陷突出表现在未能清晰界定公共资源产权主体除所有权以外的其他经济权利。如三大石油集团中仅一家集团在“十五”期间利润年均增长速度达到28.3%，面对如此丰厚的利润，是否存在“公共利益部门化”、“公共利益单位化”的问题？又如西部地区在生态环境保护方面做了诸多贡献，包括生态公益林的建设以及各种“禁止开发”的自然保护区等，但却未能获得与这种“环境贡献”相对称的收益。
公共资源产权配置制度的缺陷主要是中央和地方资源产权关系的配置不当，集中表现在对资源属地应拥有的开发权和收益权上。比如，西部某地是国内著名的矿产资源富集区，随着西部开发战略的实施，该市的煤炭和石油天然气资源得以大规模开发，“十五”期间上缴中央、省及留存的全部财政收入合计翻了近3番。但由于上缴比例过大（约占2/3左右），导致该市12个县市区中仍有10个国家扶贫重点县，2个省级扶贫重点县，贫困人口为全省之冠。
资源价格成本构成和形成机制缺陷的核心就是价格制度问题，突出表现在资源价格成本构成和价格形成机制两个方面。目前中国大多数矿业企业，特别是国有企业，矿业权是无偿获取的。据不完全统计，在15万个矿业企业中，有13万个矿业企业是通过行政划拨的无偿方式得到的。资源价格形成机制的不合理问题表现在三个方面，即资源价格该市场化的未市场化，导致价格的市场化形成部分占比偏低；“已市场化”与“未市场化”两部分并存，形成价格“双轨制”；即使在有偿交易部分，权力部门仍然处于“双重垄断”地位。
从当前实际情况看，公共资源产权保护不力，突出表现在对农民土地权利的保护不力上。当前，在这方面，土地征用随意性强，范围不断扩大，对农民的补偿标准过低，补偿款拖欠、克扣、截流等问题屡屡发生，使农民的利益严重受损。据国土资源部公布的数据，仅2006年前5个月，国土资源部门就立案2万多起，涉及土地1万多公顷，同比上升两成，其中相当一部分是农民的土地。
（二）公共政策执行过程中公共利益的偏离
公共利益作为一个富含价值的概念，在绝大多数情况下，人们用来指代政府正当追求与实现的目标。在某种意义上，这个概念的使用往往意味着同义重复。公共利益就是指政府可以做的事情，反之亦然。更具体地说，公共利益一般被用来泛指某些影响所有人并受到普遍承认的利益，如国防、国家基础建设、公共道路交通、水利、能源、公共卫生、科学文化教育及体育事业等公共设施、灾害防治、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、森林保护事业等。
2007年3月，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出：“食品药品安全、医疗服务、教育收费、收入分配、社会治安、安全生产等方面还存在群众不满意的问题，土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等方面损害群众利益的问题仍未能根本解决。” 政府工作报告以列举的方法指出危及公共利益的事件涉及公共政策的多个领域。
公共决策不管其内容和方式如何表现，都应该以公共利益为基本的价值取向，这是由我国政府的“为人民服务”的性质和宗旨所决定的。但在实际中由于各种复杂的原因，使公共决策偏离了公共利益的根本目标，给公共领域带来了一系列的困境：公共产品的分配不公以及公共资源的枯竭、公众参与度的日益降低、国家运作与市民社会距离的扩大等。公共决策偏离公共利益的趋向必然逐步瓦解公众对政府的信任，侵蚀政府的合理性与合法性基础，导致社会公平和正义的丧失。
（三）公共资源政策工具体系存在缺陷
一般来讲，公共资源规制有效性约束体系的构成包括课征矫正性税收、提供矫正性补贴、创造公共资源产权市场、实行直接的规制等几个方面。我国现行的公共资源政策工具体系存在一定的缺陷，主要表现在以下几个方面。
1. 公共规制工具过于单一，政策效果难以保证。很长时间以来，我国的公共资源保护仍然过于倚重行政手段，而经济手段利用不足，且政策措施总体上属于“末端”治理的排污治理制度。虽然我国也进行了排污权交易试点、实行税收优惠政策等经济性手段优化环境质量，但是政策体系中发挥主要作用的仍然是行政强制和排污收费制度。单一的规制手段存在诸多的缺陷，政府规制失效时常发生。
2. 公共资源保护收费制度不完善，政策效果受限。2003年我国以行政法规的形式重新规范了我国排污收费制度。经过多年的实践，我国排污收费制度存在的问题也逐渐凸显，集中体现在：收费对象不全面，仅对超过国家或地方标准的排污企业单位征收排污费；收费范围狭小，使得许多自然资源基本处于任意、无偿使用的状态；收费标准偏低，表现在收费数额大幅度低于治理成本；管理体制上排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。
3. 公共资源保护税制不健全，导向作用不突出。我国税收制度中尚未设立以保护环境为课征目的独立税种，因此难以形成专门用于公共资源论文联盟http://保护的稳定的税收收入来源，弱化了税收在公共资源保护方面的作用。另外，与保护生态环境有关的税收规定不够完善，不能很好的起到遏制资源浪费的作用。以资源税为例，资源税开征晚、征税范围狭窄，只涵盖7种资源品。而且现行资源税的税率过低，各档之间差距过小，只是部分地反映了资源的级差收入，这也使应税资源的市场流通价格不能反映其内在价值，造成资源的过度使用。资源税计税依据也不合理，计税依据为销售数量和自用数量，使企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税收代价。
（四）公共资源市场化配置监管缺位
在公共资源市场化配置的实践中，尽管各地创造了多种多样的具体方式方法，但招标拍卖无疑最具典型意义。然而，对其监管还存在诸多问题。现行招标拍卖挂牌制度运行存在“乘数效应”，产生了严重的负传递绩效。[3]由于经济体制、政治体制，特别是招标拍卖自身的发展历史等原因，我国招标拍卖在实施中存在诸多不足。仅从公共资源招标拍卖监管体制的角度看，不仅监管体制本身不完善，而且相关运行机制亦不顺畅。在现实的招标投标中，地方保护、行业垄断、规避招标、以权谋私及各种腐败现象等问题不断出现，主要是现行招投标监督体制的制度缺陷导致，例如监督人与招标人同体，甚至与投标人同体，对招标人、投标人及招标代理机构等相关人员的监督尚未形成完整体系。
我国于1997年1月1日实施的《拍卖法》第5条只规定了“国务院负责管理拍卖业的部门对全国拍卖业实施监督管理。省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府负责管理拍卖业的部门对本行政区域内的拍卖业实施监督管理”，根本未明确拍卖行业的全国统一的监管部门。在具体的监管中，既有行业的主管部门监管如烟草专卖局对烟草拍卖行的监管，也有地方政府部门对拍卖的监管，而且各地的主管部门亦不尽相同，譬如即便同在一省的沈阳和大连，前者规定拍卖的行业主管部门为沈阳市商委，而大连则为该市工商局。[4]多头管理的格局并未从根本上改变，监管的越位和缺位现象颇为普遍，影响了监管机能的有效发挥，削弱了政府对拍卖的监管力度，导致拍卖市场运行不规范严重影响了拍卖行业的健康有序发展。
三、 加强中国公共资源管理的对策措施
面对中国公共资源管理存在的主要问题，笔者认为应该要从以下几个方面来采取对策措施，即建立健全公共资源产权制度、强化公共政策执行的目标指向——维护公共利益、建立并完善公共资源政策工具体系、构建公共资源市场化配置监管体系。
（一）建立健全公共资源产权制度
由于中国长期以来对资源产权的认识单一、绝对，一味强调国家对资源的绝对权利和控制，造成很多资源产权缺失或不完整，应该根据产权的不同属性来划分产权权力的归属，相应增加地方和个人的权力。在对资源产权分解时，应实行使用权获得有偿化，资源经营权流转市场化，以增强资源的竞争性、排他性和有偿性，最大限度地避免资源作为“免费午餐”被浪费和破坏。
在实践中，将所有权与使用权、收益权相分离的产权解释也适合于公共产权资源的管理。比如，国家将农业用地使用权长期承包给农民，并在去年免去了农业税，容许农地转包与流转。还有，国家经工业用地使用权承包给企业家、将矿产资源开发权和经营权承包给具有经营自主权的企业，等等。这些都是很好的管理制度与思路，但问题在于政府需要将国家所有的一级产权公平、公正、透明、合理的分割为具有竞争性的二级产权，建立完善的产权市场、价格机制、流转机制等辅助性制度。
（二）强化公共政策执行的目标指向——维护公共利益
对于转型期的中国而言，强调公共决策的公共价值具有极强的现实意义。公共利益是政府公共决策的本质要求，公共利益的基本功用就在于，它规定并影响着政府公共决策的基本目标和方向，为行政决策的存在提供了合法化的依据。
在公共政策领域，政府是公共利益的代表。但在政策执行实践中，政府的作用却是双重的：它既可能增进社会公共福利，也可能侵蚀损害公共利益，这就是诺斯所言的“政府悖论”。[5]政府要真正成为公共利益的代表，必须有一定的实现条件和保障机制。
明确公共利益的立法边界是约束公共政策执行过程中政府利益扩张的重要保障。要对行政权力进行限制，就必须对公共利益进行严格的界定。目前，中国没有一部法律和行政法规清楚地界定了什么是公共利益。既然公共利益的内涵和外延很模糊，公众个体又缺乏对“公共利益”一词的解释权和话语权，于是导致一些强势的政府部门甚或开发商等利益集团滥用“公共利益”的尚方宝剑，堂而皇之地图谋并非公共利益的部门或者企业私利，致使权利人利益受损。为解决现阶段公共利益法律界定的混乱与无序，必须要由立法机关对公共利益做出统一、权威的立法解释以提供明确的法律指引和预期。
（三）建立并完善公共资源政策工具体系
外部性与公共产品是公共资源规制的理论基础，以此为基点各国实行了包括税收、补贴、市场交易、行政强制等在内的多种规制政策，各种政策具有不同的作用机制和政策效果，需据实选择。[6-7]为了有效实现公共资源保护目标，需要进一步构建并不断加以完善多元化的公共资源政策工具体系，即改革环境收费制度，加强资金管理；完善现行税制，发挥税收的环保导向与激励作用；综合利用财政激励机制，扶持公共资源保护产业的发展；建立排污权交易市场，全面推行排污交易制度。
改革开放以来，我国在经济高速增长的同时付出了环境严重污染和资源高消耗的沉重代价。环境的严重污染不仅直接影响我国人民的生活质量，而且制约经济的持续和稳定发展，引起了我国政府的高度重视，实行了多种公共资源规制政策，如“三同时”制度、排污收费制度、排污许可证制度、环保类税收优惠制度，此外还有污染事故报告制度、防止污染转嫁制度、淘汰落后设备工艺制度、污染源限期治理制度、污染集中控制制度、建设项目环境评估制度、保证金（也称抵押金或执行债券）制度，等等，在公共资源保护方面发挥了巨大作用。但是由于我国是一个资源使用大国，制度构建尚处于起步阶段，现行公共资源政策工具体系仍然需要完善。特别是目前全力建设资源节约型和环境友好型社会已经成为中央政府以及全社会的共识，实现统筹发展和建设和谐社会要求我们进一步构建多元化的公共资源保护政策工具体系，并对其不断加以完善。
（四）构建公共资源市场化配置监管体系
以招标拍卖等市场化方式配置公共资源具有重大的社会和经济价值，是推进我国公共资源市场化配置的改革路径。而当前对公共资源市场化配置本身进行监管的体制存在诸多问题。我们应借鉴国外经脸，构建科学的公共资源市场化配置的监管体制。
在不断改革发展的经济政治体制的保障下，在完善科学的招标拍卖法律体系的规范下，在招标拍卖监管机构统一、集中的监管下，充分发挥行业自律组织的作用，形成行政监管、司法监管及其他方式监管与市场自律相结合的“多元化”监管模式，使行政监管与市场自律协调运行，多元化监管主体各司其职，监管范围覆盖整个宏观和微观市场，在监管过程中综合运用市场手段、法律手段和必要的行政手段及纪检监察措施，形成全社会参与的多层次、立体化、有机的公共资源招标拍卖监管体系。 转贴于论文联盟 http://
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