费孝通先生在上个世纪提出的“差序格局”概念说明了中国传统社会关系的特点。他认为，在中国传统社会，人们的关系就像石头丢入水中，在水面形成一圈圈波纹，被波纹所推及的就产生“关系”。人们出于功利的考虑，便形成了所说的“熟人社会”。“熟人社会”的理念对我国政府的公共管理有着深刻的影响。公共管理中的特殊主义取向盛行，致使法律、规则因人而异。这导致我国公共管理产生了一系列的弊端，阻碍了我国政府的进一步改革。
一、“熟人社会”背景下公共管理改革的困境
(一)政府“全能主义”导致权力膨胀和公众的依赖心理
在当今社会中，传统的“政府包揽”观念和民众的“臣民”心态并没有得到根本改变。由于权力高度集中于特定的个人或团体而不受他人的干涉，因此掌权者在行使权力的过程中不可避免的会按自己的主观意愿支配自己管理范围内的人力、物力、财力。
政府包揽公共管理和公共服务是天经地义的事情。这种观念使得人们在想方设法接近政府管理人员的时候会有意创设所谓的“关系”，想尽办法“混入”管理者的“熟人圈”内。于是管理者凭借手中大量的职权转变成受贿者，为通过不正当手段成为“熟人”的“陌生人”(竞争者）提供政策支持和政治保障。
(二）“官本位”思想和官僚主义导致服务意识缺失
在腐败社会中，公共权力发生了异化，它不再服从于公共利益，而是致命于金钱，蜕变成掌权者谋取个人权力的得力工具。“那些把担任公职看作是横征暴敛的良机或看作是以权谋私、泽及亲友的人是公共利益的绊脚石，也有损于公职工作的效率和为全民服务的目的。”公民也习惯于服从政府的管理，甚至依赖政府和官员替自己做主，使得某些掌握公共管理权力的管理者更容易从自身利益出发考虑问题。行政人员是“特别负责任的公民”，应“一切以公众的福利为重”。但是行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，从而导致损害公共利益的现象时有发生，公共权力经常用来满足私利。对于政府主管部门来说公共产品与公共服务市场化意味着自己部分权力领域的失守和稀缺资源的流失，这又为进一步利用“熟人关系”提供了便利。
(三）民主、法制、权力监督管理机制的欠缺
熟人社会是不需要民主和法治的。因为一旦按照民主的程序和法治的原则办事，熟人社会的熟人关系、潜规则等就会成为多余。我国公共管理中“熟人社会”现象的盛行，在很大程度上是由于我国法律制度还不健全。长期以来，我国缺乏健全的公共管理监督机制，监督主体的监督缺乏制度上的保障。监管权限不明，监督缺位，监督职能重叠与交叉的现象多有发生，阻碍了监督作用的充分发挥。
二、“熟人社会”背景下公共管理改革模式的选择
(一)由政府单中心模式转为多元化、扁平化的公共管理模式
从20世纪80年代开始，随着社会其他部门与等级制度分道扬镳，新公共管理学派也开始关注公共管理当中“等级制度的没落”问题，提出以“集思广益的协商”模式取代“命令控制”模式是一种必然趋势。世纪之交，在美国举办的“再造政府”全球论坛上有人断言：“21世纪的政府很可能会将更多的政策制定权和管理职责移交给政府治理的较低层次。”目前，我国在公共治理过程中多呈现出政府单中心的倾向，政府总揽一切权力，形成“全能政府”的治理模式。“全能型政府”的观念要随着私营部门和社会力量的发展而逐步转变。社会主义市场经济的建立，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节，政府更多地承担公共服务等有限的职能。
(二）由政府居高临下的管理模式转为平视型公共管理模式在公共管理改革中必须将公民真正当作公民，使公民能够充分实
现法律、政治和社会权利，从而以个体，更以团体、群体的名义和力量参与到公共管理中来。也就是说，改变政府自上而下、居高临下的管理方式，建立平视型公共管理模式。即公民与政府协商合作的新型公共管理关系。从政府方面来说，树立权力公共性观念是当务之急。
(三）建立以民主与法制为前提的法制化的理性管理模式由于我国公平竞争的市场经济秩序尚未完全建立“熟人关系”在
这种情况中更是成为很多人实现其目标的重要因素和环节。这就要求要提高法律、法规和政策的透明度，推行政务公开，依法规范公共管理人员的行为。因此，必须从制度创新入手，加强对公共权力的制约与监督，建立和完善权力监督制约机制，强化行政权力的内在监督，通过组织的监督和自身心理机制的规范使公共权力不能也不敢用于处理私人事务和谋取私利，从而在源头上割断熟人社会与公共权力的联系。
贾峥河北大学人口研究所071002；吴靖昊中国传媒大学传媒管理学院100024
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