林业保险作为增强林业风险抵御能力的重要机制，对于减少森林风险发生、分散林业风险起到积极的作用。我国的林业保险发展已经近30年，但由于各种原因，林业保险业务的发展严重滞后，而且目前面临较大的发展困境。
一、我国林业保险发展面临的困境
我国林业保险在实践发展中逐渐形成了四种保险模式：一是中国人民保险公司主办、林业部门代理业务；二是林业部门与中国人民保险公司共保；三是林业部门自保；四是农村林木保险合作组织自保。但是近年来，林业保险发展呈逐年萎缩态势。目前，林业保险的经营现状可总结为“三高三低”，即高风险、高费率、高赔付和低保障、低覆盖、低投入。当前，我国林业保险发展面临的困境表现在：
（一）承保率低，需求缺乏。由于林农收入偏低、保险意识弱、经营地域辽阔，而保险从业人员少，以及没有合适的林业保险组织机构等原因，造成林业保险承保率低的结果。以林业保险基础较好的福建省某地区为例，近5年来其森林保费收入年均减少18%；2014年该地区林业保险保费收入76万元，比上年减少23%，承保面积1.85万公顷，不到该地林地总面积的9‰。林业保险承保面低、规模小、发展滞后，远远不能满足林业的风险保障需求。
（二）经营效益差，亏损比较严重。保险的数理原理就是概率论中的大数法则，有大量风险单位投保才可能分散风险。承保面小必然带来风险的相对集中，导致林业保险者经营风险集中，保险企业赔付率增高。以黑龙江省某市为例，2015年林业保险赔付率高达600%，近3年的平均赔付率近140%。同时，由于大部分林农生产规模小，保险标的分散，保险公司经营需要投入大量的人力、物力成本，风险管理的难度大，导致经营成本高于一般的险种。造成林业保险业务经营效益差，亏损严重。
（三）供给主体严重不足。由于承保面小、效益差，保险公司被迫提高保险费率或限制责任范围，这又加大了投保人经济负担，抑制了投保需求，进一步影响了承保面的扩大，形成恶性循环。林业保险的经营一直处于“两难困境”——如果完全按市场化经营的规则收取保险费，农民根本保不起；若按农民能接受的价钱卖保险，商业性保险公司根本赔不起。所以，“多干多赔、少干少赔、不干不赔”成了林业保险经营中的真实写照。
二、我国林业保险发展滞后的原因
（一）林农市场意识缺乏，风险意识较低。市场化的保险发展依赖于良好的需求激励机制，形成有效的保险需求，保险需求取决于风险偏好、风险损失补偿预期以及支付能力等诸多因素。大量的研究表明，农民并非典型的风险厌恶者，有限的购买保险意愿与能力无法满足私人保险公司提供保险商品或服务的要求。首先，林农市场意识不强，保险意识淡薄，对林业保险的必要性、迫切性认识不足，依然保留着旧的、传统的思想观念和侥幸心理，没有长远的风险预防观念。不少林业生产经营者虽了解林业生产有风险，但缺乏现代市场经济所具有的互助共济思想，存在侥幸心理而未投保，往往是出险后才悔不当初；有的觉得不出险，保费就白交，唯恐自己交纳的保险费扔进了别人的口袋里，不愿参加保险；有的甚至认为林业保险是向农民摊派费用、加重农民负担。观念的滞后，认识上的障碍，加之林业保险面对的是主要从事小规模经营的林农，收入较低，投保需求不大，直接影响了林业保险业的发展。
（二）林业保险的信息不对称。林业保险中的信息不对称容易导致严重的逆向选择和道德风险，使得林业保险的赔付率居高不下。逆向选择的产生是因为保险商品的纯费率是根据风险单位集合的平均损失率来确定的。但是，由于保险公司承保的风险单位的风险状况有差异，这样必然导致对过去一定时期风险损失计算的“总体平均”费率有利于高风险单位，而不利于低风险单位，结果导致低风险单位放弃购买保险或鼓励原来的低风险单位从事高风险的项目，由此导致林业保险的赔付率高。
道德风险是指由于保险可以降低风险，被保险人在投保后做出的使不利事件发生概率上升或保险公司赔偿金额增加的行为。由于受林业生产经营的自身属性及农民小农意识的影响，林业保险经营中的道德风险比较严重。信息不对称引发的逆向选择和道德风险，使林业保险人面临高监督成本和高赔付损失的两难选择，最终导致保险人减少林业保险产品的供给，或者根本不供应林业保险。
（三）林业保险的技术薄弱、人才缺乏、交易成本高。由于林业的活动地域广、标的分散、情况复杂，森林生产周期长、灾害多、突发性强、恢复慢，其风险损失的测定技术专业性强，对保险公司的产品开发、承保理赔、售后服务和风险管控都提出了很高的要求。加之林业经营单位大量分散，也给林业保险的承保、查勘定损、理赔、风险控制带来相当的难度。比如，保险金额的确定，由于保险林木是不断增值的，其价值就很难准确确定。又如林业风险的界定和保险赔付，由于自然灾害对林业危害的点多面广，对林业产值及经济损失的测算和分摊均较复杂，目前世界上没有权威的统一的灾害损失计算标准和方法，给林业保险的理赔带来了不确定性。
技术是保险经营的重要因素，而技术的发展又要靠人才。我国保险业由于受多种因素干扰，发展呈现多次起落，使得保险人才断层。林业保险要求具有林业专门技术又要懂得保险的人才更是奇缺。在进行森林资产评估时，也常常面临有资产评估资格的会计师事务所没有林业专业人才，有林业评估人才的林业部门却没有资产评估资格的状况。
（四）现行保险体系不适应林业保险发展的需要。林业风险的特殊性决定了林业保险的特殊性，即超高的交易成本与赔付率，这既限制了林业保险的供给又抑制了林业保险的需求，构成了林业保险市场化发展难以逾越的障碍。 从世界范围看，国外的林业保险已有80多年的历史。许多国家都开展了林业保险业务。但到目前为止，还没有一个国家真正实现林业保险的市场化经营，即使是市场经济最发达的国家，也主要依靠政府直接或间接提供林业保险。
我国目前的林业保险主要还是以商业形式经营。自20世纪90年代中期，随着保险业向市场化发展，保险公司逐步转向商业化经营，各保险公司越来越注重自身的经济利益。林业保险也由原来事实上的政策性保险业务转变为商业性保险业务。由于林业保险的特殊性难以满足市场化经营的条件，造成我国林业保险发展长期严重滞后的状况。此外，在我国有关林业保险的制度供给几乎是一片空白。1995年颁布并实施的《中华人民共和国保险法》中规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。可至今，有关农业保险的法律法规仍未出台；政策上对林业保险也缺乏应有的扶持，除了免征营业税以外，没有制定出完整的鼓励林业保险的措施，也没有其他的财政、税收优惠政策加以扶持。
三、我国林业保险发展对策
要使林业保险走出困境，应在认真分析我国林业发展新形势和林业保险的功能与作用后，充分利用和发挥政府与市场两方面的优势，将政策性功能与市场机制相结合，积极探索和大胆创新，建立具有我国特色和高效率的政策性林业保险发展模式。
（一）加强法制建设，保障林业保险发展。发展林业保险，立法要先行。建立政策性林业保险制度，首先要构建相关的法律体系。世界各国的实践经验也表明：林业保险作为一个国家林业发展的支持政策是依赖于一定的法律制度的。因此，国家应尽快制定相应的法规，加快林业保险立法，使其纳入法制化轨道，以法办保险，依靠法律机制保障林业保险的发展。在制定法律法规时，应充分考虑我国林业发展的实际规律，从林业和农村经济发展的实际出发，科学界定林业保险的业务范围、操作办法、机构建制、资金投入、保障水平和管理规则等，以法律的形式进行规范，以便实际操作中有章可循。国家对林业保险政策应有所倾斜。应充分利用政策手段制定优惠、灵活的扶持政策，扶持林业保险的发展。可以建立对林业保险专门的政府补贴，采取为林业保险投保人提供保费补贴，或向林业保险机构提供一定比例的业务补贴的方式，提高林业保险供需双方参加保险的积极性。同时，免征林业保险业务的一切税费，加大保险组织自身的积累功能；并且通过在再保险方面提供优惠措施等手段，促进林业保险发展。
（二）构建合理的林业保险经营体系。政府应加快支持现有的多种保险机构进入林业保险，这是现阶段迅速发展我国林业保险的最有效形式。既可以成立专门的政策性林业保险公司，又可以由商业保险公司兼营政策性林业保险业务，充分利用现有的保险经营技术和专业人才，节约机构设置成本及运作成本，提高人力资本的使用效率；还可以增加引进经营林业保险业务的外资保险机构，更好地吸纳外资保险机构先进的经营理念、经营技术和管理经验。
1、要大力发展互助保险合作社。由于互助合作保险不以盈利为目的，基本上是农民之间的互助互济，这种形式比商业保险的形式更适合于农民群众的保险意识和思想水平，比较容易被农民接受及当地政府的认同。同时，成员间的共同利益关系形成了一种相互监督机制，有利于防止道德风险和逆向选择的发生，具有较低的信息成本和监督成本。非常适合我国林业的实际情况，有利于调动小规模、分散的个体林农参与林业保险的积极性。
2、要构建森林再保险组织机构。为了充分调动保险人与被保险人的积极性，在较大范围和程度上分散风险，可由政府组建林业再保险组织机构，承担最后保险人的责任。也可以允许其他经审批的保险公司经营森林再保险业务，超赔部分由政府负担，以便分散风险，减少原保险经营者的风险责任。同时，通过政策性再保险，向保险组织提供技术、信息和必要的政策引导，还能缓解政府财政压力，从而有效地发展林业保险事业。
（三）积极稳妥地推进林业保险试点。林业保险试点工作是一项系统工程，其成败不仅关系到林业和保险业两个行业的健康稳定发展，也关系到整个社会经济的和谐稳定发展。在试点中，必须坚持积极审慎的态度，以实现各方参与者的共赢为目标，充分调动各方积极性。（1）林业保险的发展要因地制宜，循序渐进。要根据我国不同地区农民的生产生活条件和经济水平，确保相应的保险项目和保障水平，实行项目不同、标准有别、因地制宜和从基本保障做起的业务发展方针；（2）投保应以自愿为原则，不宜实行强制保险。政府的工作应是引导并辅之以一些配套措施，如采取把保险与低息贷款相结合的办法，不参加林业保险便无法取得低息贷款等项措施，引导林农参加林业保险；（3）要把林业保险与科技服务、供销服务、气象服务、防灾防损、救济措施等统筹运作，将生产技术流通服务、保险服务和信贷服务结合起来，在各级政府的领导下相互配合、彼此支撑、整体运作、协调发展。完善林业风险保障机制，促进林业可持续发展。
作者：荆壮壮
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