摘要：在现代职业教育体系中，技工教育与职业教育的融通发展主要存在五个障碍：《中华人民共和国职业教育法》未赋予技工教育和职业教育同等的法律地位，技工教育比职业教育招生更加困难，技工教育无学历授予权，技工教育与职业教育相比经费不足，技工教育自身体系与职业教育体系尚未实现相互融通。为了不断完善现代职业教育体系，使技工教育在健康可持续发展的同时充分发挥为我国供给高素质技工和技师的重要作用，应在《中华人民共和国职业教育法》中明确技工教育与职业教育具有同等的法律地位，统一技工教育和职业教育招生范畴并实施多元招生策略，赋予技工教育学历授予权并实现其与职业教育学历等值互认，将技工教育纳入职业教育生均拨款范围并实施精准资金供给，推动技工教育自身体系与职业教育体系的融通发展。
关键词：现代职业教育体系；技工教育；职业教育；融通发展
基金项目：2020年度教育部人文社会科学青年基金项目“职业教育工匠精神培育机制与路径的质性研究”（项目编号：20YJC880020）；2016年度天津市教育科学“十三五”规划课题“我国技能心理学的研究现状及其体系构建”（项目编号：VE3145）
作者简介：郭达，男，天津职业技术师范大学世界技能大赛中国研究中心讲师，硕士研究生导师，博士，主要研究方向为职业技术教育基本理论；杨婷，女，天津职业技术师范大学职业教育学院2020级硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育基本理论。
中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1674-7747（2021）05-0018-08
在技工教育和职业教育70多年的分化与融通交替发展推动下，我国已经形成由教育系统主管的职业教育和由人社系统主管的技工教育并行发展的现代职业教育发展态势。由于技工教育和职业教育同属于现代职业教育体系，却又“同类不同型”（同属职业教育，但并非同型职业教育），导致二者在不同维度和领域存在着竞争关系，且技工教育的发展在现代职业教育体系中长期处于弱势地位。因此，技工教育急需在现代职业教育体系的差序格局中谋求自身的生存空间和发展道路，不断强化自身发展的质量与特色，进而使技工教育和职业教育能够在保持各自特色的前提下实现融通发展。
一、分化与融通：现代职业教育“职—技”关系的发展及其主要表征
从新中国成立至今的70多年来，技工教育和职业教育大致呈现出了分化（新中国成立初期—1963年）、融通（1964—1977年）、分化（1978—至今）的发展样态与趋势。在这种分化和融通交替发展的进程中，逐渐形成了现代职业教育“职—技”关系的三大特征。
（一）“技”“职”教育的分化与融通发展
新中国初期，技工教育的人才培养目标是具有工人身份的技术工人，而职业教育的人才培养目标则是具有干部身份的技术人员，培养目标的差异使得二者得以有序分化地发展。1964年，国家为了推行普通教育和职业教育两种教育制度，将技工教育的综合管理工作划归教育部，历经15年的技工教育和职业教育有序分化发展的局面至此结束，两者开始走向融通发展的道路。从1978年开始，国家为了消除“文化大革命”對技工教育带来的负面影响，实现技术工人培养和使用的一体化，又将技工教育的综合管理工作划归国家劳动总局。巧合的是，技工教育和职业教育融通发展的局面与两者前期的分化发展同样是持续了15年，而后再次进入了分化发展的局面。从1978年至今的40多年来，技工教育和职业教育总体上一直处于分化发展的态势，两者之间既有竞争又有合作，并在这种态势中不断推动着现代职业教育的大发展。
（二）现代职业教育体系中“职—技”关系的三大主要表征
在现代职业教育体系中，技工教育和职业教育的主管部门、人才培养目标的性质、办学主体三个主要方面表现出差异性状态，这也是导致技工教育与职业教育存在招生竞争、学历竞争和经费竞争等问题的主要因素。
第一，技工教育和职业教育所属的主管部门不同。技工教+lYmVLm+TN25yw6CwvLY9wWBcUDww+xbwVDdQm/j1rE=育的主管部门是人社部，职业教育的主管部门是教育部，因而我国大职业教育体系内存在两种不同的管理体制，其优点是有利于不同的主管部门根据两者的不同特点、发展规律等构建出各具特色的技工教育和职业教育体系，有利于凸显技工教育和职业教育发展的特色与优势。但是，这种特色与优势发挥的关键是能够协调好不同层级技工教育和职业教育管理部门之间的关系，使技工教育和职业教育的发展目标共同指向充分满足新时代我国对高素质技术技能人才的需求，这样才能促进技工教育和职业教育两种管理制度的合理化。其弊端是，如果技工教育和职业教育的两种管理体制协调不好，就会产生生源竞争、经费竞争和重复投入等一系列问题，导致两者之间的竞争大于合作，使处于弱势一方的生存发展空间受到挤压。
第二，技工教育和职业教育人才培养目标的性质不同。技工教育的人才培养目标倾向于面向操作性强的行业培养生产劳动一线的产业工人，而职业教育的人才培养目标更倾向于培养具有一定理论基础的技能人才。技工教育和职业教育人才培养目标的差异主要是由各自教学体系基础不同导致的。新中国成立后，最初建设技工学校的目的是为社会失业人员进行技能培训，从那时起直至现在，技工教育教学体系的底色一直都是职业技能训练，偏重于培养学生的专业技术操作能力；而相较于技工教育，职业教育的教学体系基础是学科专业教学，更偏重于提高学生的核心素养和通用能力。技工教育和职业教育两种不同人才培养目标性质的偏向各有利弊。总体来看，技工教育的人才培养目标更有利于学生的就业，因为技工教育在教学过程中更加注重技能训练和实际操作，通常可以精准地满足企业工作岗位的专业技能需求。但是，由于技工教育学生的核心素养和通用能力相对较低，其未来的职业生涯发展通常还需通过终身学习来不断提升综合素质，以获得可持续的职业晋升与发展。相较于技工教育，职业教育学生整体上的核心素养更好、通用能力较强，虽然最初就业时一般需要企业对其进行再培训才能满足工作岗位的专业技术需求，但是在职业生涯发展过程中的后劲较足。
第三，技工教育和职业教育的办学主体不同。技工教育的办学主体是技工学校、高级技工学校、技师学院。职业教育的办学主体是中等职业教育、高等职业教育、本科职业教育。当前，由于可获得的资源条件等综合因素的影响，技工教育的办学主体和职业教育的办学主体分别出现了盲目的转型与升格，具体呈现出技工院校转型为职业院校、职业院校升格为本科院校的现象。例如，个别地方政府出现追求学历的趋向，将技师学院改成高职院校或者将高职院校升为本科院校，这在现代职业教育体系的基础层面上很大程度地挤压了产业工人和技能人才的培养空间。这种现象是由于技工教育和职业教育未能实现融通发展，双方盲目、无序地追逐和争夺教育资源所导致的。
技工教育为具有中国特色的现代职业教育的发展作出了重要贡献。但是，从总体来看，在现代职业教育的发展进程中，技工教育比职业教育面临的发展压力更加巨大。新时代，大力发展技工教育是现代职业教育体系改革的正确方向，也是完善现代职业教育体系的必然选择。因此，在分析技工教育发展现状的基础上，找出影响其发展的问题所在，进而提出有针对性的对策，能更好地促进技工教育与职业教育的融通发展，有助于推进现代职业教育体系的建设与发展。
二、现代职业教育体系中技工教育与职业教育融通发展的主要障碍
在“技”“职”教育分化发展的态势下，由于技工教育在学制体系和资源分配等方面处于弱势地位，导致其与职业教育的融通发展出现障碍，主要体现在以下五个方面。
（一）《中华人民共和国职业教育法》未赋予技工教育和职业教育同等的法律地位
技工教育和职业教育在办学主体、育人模式等诸多方面存在差异，需要职业教育法对技工教育给予明确、有力的法律支持。但是，1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》的立法是以职业教育为核心，并未提及技工教育的内容。《中华人民共和国职业教育法》目前“主要是由教育主管部门实施的法律，是一个囿于教育部门、囿于职业学校的‘定界’法律”[1]。技工教育虽然为我国技术技能人才的培养作出了突出贡献，但是《中华人民共和国职业教育法》却并未赋予其与职业教育同等的法律地位。究其原因，主要是职业教育法的制定忽视了我国职业教育体系中职业教育与技工教育并行发展的现实状况与特征，默认职业教育法中对职业教育的统一规定能够同样在法律层面起到保护和促进技工教育发展的作用。事实上，由于技工教育和职业教育之间的特性差异和分化发展的不同现实境遇，导致对职业教育的法律规定并不能完全适用于技工教育。因此，对于职业教育相关法律的制定与修订，应立足于现代职业教育发展的特征，不仅对已经被实践所证明的符合职业教育发展规律的规定予以细化和承继，同时还需要修订与完善在当前态势下技工教育与职业教育发展实践相冲突的内容，切实为技工教育在实践发展过程中克服生存与发展的困境提供法律上的支持。
（二）技工教育比职业教育招生更加困难
《2018年全国教育事业发展统计公报》显示：中等职业教育的学校数量、招生人数、在校生人数、毕业生数量、教职工数量及专任教师人数整体上已连续4年持续走低，如表1所示。由表1可知，尽管普通中等专业学校、职业高中和成人中等专业学校的各项指标均呈下降趋势，但技工学校的部分主要指标却呈上升趋势。如2017年，技工学校为2490所，比上年减少36所，但技工学校招生130.91万人，比上年增加3.71万人，可见技工教育已经成为中等职业教育新的增长点。但我们也需要清醒地认识到，技工学校的各项指标与中等职业教育、普通中等专业学校和职业高中相比仍然较低。以2017年中等职业教育招生数为例：2017年，普通中等专业学校招生数为246.25万，职业高中招生数为148.40万，技工学校招生数为130.91万，技工学校招生数比普通中等专業学校招生数少115.34万，比职业高中的招生数少17.49万，仅高于成人中等专业学校招生数。从地方技工教育招生的具体角度来看，一项对158家技工院校校长进行的问卷调查显示：“60.45%的技工院校招生存在困难，招生特别困难的占到21.47%，仅18%的学校招生不存在困难。”[2]可见，在技工教育与职业教育分化发展的过程中，与职业院校相比，招生困难依然是技工院校可持续发展面临的首要难题。技工院校招生难的主要原因有三：一是职业院校以计划招生为主设置招生平台，招生能够得到优先保证，而技工院校以市场招生为主，所招的学生多为职业院校招生后所剩的生源；二是落实高职面向普通高中毕业生、中职（含中专、技工学校、职业高中）毕业生、退役军人、下岗失业人员等群体进行大规模扩招100万，将会在一定程度上对高级技工学校和技师学院的招生渠道造成挤压；三是技工教育生源存在较为严重的流失现象，而家庭贫困导致的无法承担学费是技工教育生源流失的主要原因。
（三）技工教育无学历授予权
技工教育发展至今仍主要被定位于职业培训教育，不具有学历授予权，没有建立起与学制教育相对应的学历学位衔接体系。导致技工教育不具有学历授予权的原因主要有两点：一是《中华人民共和国职业教育法》未赋予技工教育学历授予权。尽管目前有些法律法规将技工教育视为高中阶段的学历教育，但是仍没有正式、明确地将其纳入高等教育阶段学历教育范畴。二是仅关注技工教育的就业导向和鲜明的技术性，却忽略了技工教育的教育性。相较于职业教育，技工教育的就业导向和技术性更加突出，更加偏向于培训和训练的运行模式，这在某种程度上遮蔽了技工教育的教育性，直接或间接地导致技工教育不具有学历授予权。由于没有学历授予权，技工教育也难以和职业教育学历进行等值融通，降低了其在现代职业教育体系中的竞争力。
（四）技工教育与职业教育相比经费不足
在“技”“职”教育分化发展的过程中，经费不足已经成为技工教育发展过程中最为突出的问题，导致技工教育发展的动力和可持续性弱于职业教育。正如人社部印发的《技工教育“十三五”规划》中所指出的：“技工教育投入不足，学校建设和设备设施完善仍需加大资金投入。”[3]一项对河南省28所企业举办的技工院校的调研显示：“23%的受访者认为当前技工院校面临的主要问题是经费短缺。企办技工院校办学成本远高于财政拨款院校、企办技工院校办学资金来源严重不足、企办技工院校办学经费入不敷出，难以维持正常的教育教学活动。”[4]具体来看，当前技工院校发展中存在的资金困难主要体现在三个方面：（1）总的来说，在现代职业教育体系中，技工教育生均拨款未被完全纳入职业教育生均拨款标准之内。（2）在产业转型升级加快的大背景下，技工院校实习实训设备和耗材更新换代加快，导致所需资金投入量不断增大。由于国家对职业技能培训的补贴标准偏低，无法解决技工教育培训时间长、师资成本高、实训设备折旧成本高和实训耗材成本高等问题。（3）技工院校既进行全日制人才培养又承担社会职业技能培训，这种模式与我国公办技工院校主要按照全日制技工教育在校学生人数拨款的经费模式不匹配，导致技工院校发展资金不足。
（五）技工教育自身体系与职业教育体系尚未实现相互融通
在现代职业教育的发展进程中，技工教育自身体系与职业教育体系难以相互融通发展主要体现在如下两个方面。
1.技工教育在现代职业教育体系中缺位，主要表现为在政策层面的缺位。例如，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》构建的现代教育体系基本框架（如图1所示）较为宏观，“仅构建了上升通道完善的现代职业教育体系，对于技工教育在现代职业教育体系中所应处于的地位和所应发挥的作用尚未进行明确阐释”[5]。
2.技工教育自身的体系不完善。技工教育自身的体系不能有效与职业教育体系相互融通发展，究其原因也在于其并未构建起健全的发展体系。在现代职业教育体系中，理论和实践层面已经在不同程度上构建起“初等职业教育—中等职业教育—高等职业教育—应用技术本科—专业学位研究生教育”五级职业教育层次，但技工教育自身的体系仅存在“技工教育—高级技工教育—技师教育”三级技工教育层次。技工教育在与职业教育进行融通发展时，理论上应是“初级技工教育—中等职业教育”“高级技工教育—高等职业教育”“技师教育—本科层次职业教育”的层级对应模式。但是，技工教育体系中的技工学校以培养中级技术工人为主，高级技工学校以培养中、高级技术工人为主，技师学院以培养高级技术工人和预备技师为主，其在纵向维度上三个层次的人才培养功能相互重叠，这虽然对于技工教育体系纵向层次上的衔接具有一定好处，但是也会导致技工教育体系内部不同层级人才培养功能的混乱，造成其在与职业教育体系融通发展时，产生在不同技术技能人才培养层次上的对接错位。
三、现代职业教育体系中技工教育与职业教育融通发展的策略
大力发展技工教育是促进技工教育和职业教育融通发展进而不断完善现代职业教育体系的必然选择。新时代，为推动技工教育充分发挥为我国供给高素质技工和技师的重要作用，逐步实现其与职业教育的融通发展，应针对两者在融通发展中存在的主要问题采取有效措施。
（一）在《中华人民共和国职业教育法》中明确技工教育与职业教育具有同等的法律地位
修订《中华人民共和国职业教育法》的实质是重构现代职业教育体系的顶层设计。首先，应在立足于我国“职”“技”并行发展特征的基础上，把技工教育单列写入《中华人民共和国职业教育法》，明确技工教育和职业教育具有同等重要的地位与作用。其次，应在政府组织和指导下，推动行业企业、技工教育和职业教育领域的专家等多元利益主体共同修订《中华人民共和国职业教育法》。由于“发展职业教育事业并非教育部门单独可以承担的任务，而是涉及经济发展、社会稳定、劳动就业、行业企业、青年、工会等多个部门和社会机构的国是”[1]，因此，无论是在职业教育法和相关政策的制定还是执行等方面，都应推动和争取各利益相关主体的协同合作和大力支持，共同确立技工教育和职业教育在现代职业教育体系中协调发展与良性互动的机制，进而从多元利益主体角度出发使职业教育法更加健全。
（二）统一技工教育和职业教育的招生范畴并实施多元招生策略
在“技”与“职”分化发展的态势下，保证技工教育获得充足的、高质量的生源是保障技工教育与职业教育同步可持续发展的关键。第一，施行“学制生、培训生、学徒生”并招。在把技工院校纳入职业院校招生范畴实行统一招生的基础上，将非全日制招生作为重要招生内容，对全日制教育的招生对象（初、高中毕业生）、职业培训的招生对象（社会劳动者）、企业新型学徒制的招生对象（企业新招和转岗员工）进行多渠道招生。第二，技工院校招生应处理好与高职扩招之间的关系，拓宽技工院校生源渠道，推动人社部与教育部协同推进技工院校和高职院校具有同等机会面向企业在职职工、退役士兵、失业人员等各类群体进行招生。第三，多渠道救助技工教育贫困生，将贫困生作为技工教育的重要生源，着力使贫困生通过掌握一技之长改变贫穷的命运。
（三）赋予技工院校学历授予权并实现其与职业教育学历等值互认
技工教育是一种终身教育类型而非短暂性的技能培训和操作训练，因此其与职业教育和普通教育一样需要学历授予权去肯定和强化其教育性。首先，修订《中华人民共和国职业教育法》，赋予技工院校学历授予权，规定技工教育毕业生学历与职业教育毕业生学历等值互认。在终身教育理念指导下，技工教育作为更为具体化的职业教育类型，在《中华人民共和国职业教育法》中应具体明确“中等职业教育—技工学校”“高等职业教育—高级技工学校”“本科层次职业教育—技师学院”分别在高中学历、专科学历和本科学历上的等值互认。其次，在国家资格框架体系中整合职业教育学历、技工教育学历、职业资格证书，以职业资格证书为中介，实现职业教育和技工教育在学历上的等值互认。依托健全的国家资格框架体系，个体不管是经由职业教育还是技工教育所获得的学历证书，只要满足资格框架同一层级的要求，达到资格框架同一层级的水平，那么即使个体学习路径不同，其学历证书的层级都应是等值的。由于无论是职业教育还是技工教育都是以就业为导向的，均需获得相应的职业资格证书。因此，职业教育的学历等级和技工教育的学历等级都应对接职业资格等级进行调整，使两者的学历等级以职业资格等级为标准进行等值互认。
（四）将技工教育纳入职业教育生均拨款范围并实施精准资金供给
加大对技工教育发展的资金扶持力度并提升资金供给的精准性，是确保技工教育发展不落后于职业教育的根本资源保障。第一，将技工教育纳入职业教育生均撥款范围内，出台技工教育生均经费最低标准政策。各省、市应在广泛调研的基础上，切实制定并认真执行技工教育生均经费最低标准政策。第二，根据技工教育不同专业类别对生均经费的需求程度进行精准投资。由于技工教育的不同专业、不同人才培养层次的生均培养经费差距较大，因而需要根据技工教育专业目录中大类专业的技能人才培养成本等情况进行资金的精准供给。第三，在核定技工院校绩效工资总额时，技工院校培训工作量可按一定比例折算成全日制学生培养的工作量。对于开展培训量大的单位，应适当增加绩效工资总额。
（五）推動技工教育自身体系与职业教育体系的融通发展
在推动技工教育与职业教育融通发展的实践层面，部分省份已经开始了实践探索。例如，2019年贵州省教育厅与省人社厅联合印发了《关于推进职业教育与技工教育深度融合发展的实施方案》，提出了“八个统筹”——“统筹发展规划、统筹招生政策、统筹专业设置和教学改革、统筹产教融合校企合作、统筹开展职业培训和技能大赛、统筹推进精准脱贫、统筹组织师资培训、统筹升学就业政策”，来推动技工教育与职业教育的深度融合发展。
从宏观政策设计和理念层面有效推动技工教育自身体系与职业教育体系的融通发展，需要重点做到如下三点：第一，充分依托国家、地方相关政策，将技工教育体系与职业教育体系对接和等值融通的理念落到实处。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》和《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》均明确提出“根据高等学校设置制度规定，将符合条件的技师学院纳入高等学校序列”，这为技工教育体系与职业教育体系的对接和融通提供了政策支持。在具体操作方面，应使技工学校的中级工培养层次对应中等职业教育的中专层次，高级技工学校的高级工培养层次对应高等职业教育的专科层次，技师学院的技师培养层次对应本科层次的职业教育。同时，还应通过多渠道推动全社会逐步形成技工教育与职业教育等值融通的共识。第二，逐步理顺技工教育体系内部的技能人才培养功能层级划分。当前的许多技师学院是由高级技工学校升级而来，同时承担着技师和高级工培养的双重职能，而高级技工学校、技工学校又都存在培养初级工的人才培养功能。虽然从实践来看，这种技能人才培养功能在技工教育三个层次的重叠分布有部分的合理性，但是从整个技工教育体系可持续发展的角度来看，这容易导致技工教育体系中三级人才培养层次在功能上的混乱，也就难以和职业教育体系实现等值融通发展。因此，应逐步消解技工教育体系内部技师学院、高级技工学校、技工学校的技能人才培养功能的过度重叠，使技工教育体系在纵向层次上的功能划分更加清晰，从而能更加有效地与职业教育体系实现等值融通。第三，以企业为对接点，实现技工教育与职业教育的等值融通。无论是职业教育还是技工教育都是以为企业培养技术技能人才为目标的，所以在职业院校与企业、技工院校与企业合作育人过程中，技工教育和职业教育均应以企业为公共平台，以相关企业的技术标准为依据，探索等值融通发展的有效途径。
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