由于历史、体制等原因，我国传统的国有企业承担了大量的社会职能。内蒙古森工集团是大型国有企业，自大兴安岭林区开发建设以来，林业企业一直承担着教育、医疗卫生、广播电视、公安等政府职能，以及供热、供水、环卫物业管理等公共服务职能。随着林业改革的深入和国家对林业政策的调整，林业企业办社会职能逐步移交地方政府管理。在接收企业办社会职能过程中，由于地方财政困难，没有能力承担如此沉重的政社性支出，存在诸多矛盾和问题。解决好企业办社会职能问题，对于增强企业活力、改善民生、维护社会稳定等意义重大。
牙克石市是内蒙古大兴安岭林区的政治、经济、交通、文化中心，境内有大兴安岭林管局所辖的6个林业局，呼伦贝尔市所辖的3个林业局、3个国营林场及铁路等驻在单位，林、地、农、铁、矿相互交织，国有企业办社会职能问题比较突出。笔者对全市企业办社会情况作了深入调查研究和思考，对此问题谈点初浅认识。
一、剥离企业办社会职能改革缘由
我国大中型国有企业在建设初期，由于地方财力不足，基础设施不完善，在特定的历史条件下，“小政府、大企业”现象较多，企业普遍存在办社会职能的情况。大兴安岭林区开发建设初期，先有林业，后有政府。来自祖国四面八方的干部、工人、转业兵纷纷来到林区，为保障职工群众基本的生产生活需要，林区先后建起了医院、学校、公安等各类社会性、公益性单位，形成了自成体系的“小社会”。
然而，林区的公益建设和职能一直没有纳入正常的财政事业和公益投资经费渠道，始终靠企业利润投入来维持，企业为此每年支付的费用高达近5亿元，企业在维持庞大的“社会”体系运转中艰难度日。
仅以教育为例：林区中小学最多时达到229所，在校生最多时达到13.4万人。林区对教育的投入分两个方面，一是投入大量资金改善教学环境，另一部分是包括教职员工工资、义务教育期间学生学杂费在内的林区教育经费。2002年至2007年5年间，每年仅教育支出就在1亿元以上。就是这样，林业教职员工的收入和政府学校员工的收入相比，仍然要相差一倍以上。2007年，林区职工年均工资仅为10，830元，还不到呼伦贝尔市地平工资的56%，与全区职工平均收入相差更多。同工不同酬的矛盾严重影响了地区的和谐发展。
企业办社会还严重影响了林区的生态建设。林区地处高寒高纬地区，生态系统具有脆弱性和难以恢复性的特点，生态保护和建设任务十分繁重。随着森林经营管护成本的提高，天保工程资金已经不能满足生态建设需求，林管局(森工集团)每年要拿出部分经营资金补贴生态建设。由于企业办社会的负担沉重，企业没有能力加大生态建设投入，加之职工生活困难，入山采集、生活取暖等需求增加，加大了资源管理、森林防火的工作难度。
二、牙克石市接收企业办社会职能基本情况
根据国家、自治区关于剥离企业办社会职能由当地政府接收整合的有关文件要求，牙克石市自2002年11月开始，对境内呼伦贝尔市所属的农场局、林业局和铁路系统办社会机构进行了接收和整合，共接收呼伦贝尔市所属的农场局、林业局和铁路系统办社会机构职工2，074人，其中：铁路系统移交人员1，648人，农垦系统移交人员136人，呼林系统移交人员290人。
2008年对森工集团所属的50个社会机构进行了接收整合，共接收在职人员3，838人，占森工集团全部剥离人员13，088人的29.32%。其中：接收境内教育机构24个，在职教职员工2，518人;卫生系统机构17个，在职人员1，090人;文体广电系统8个，在职人员227人;地震台1个，在职3人。
2016年，牙克石市又接收呼伦贝尔市属林业局3个医院106人。
截至目前，牙克石市累计接收呼伦贝尔市铁路、农垦、林业和森工集团所属的79个单位，接收6，018人。
三、接收企业办社会职能给财政带来的压力
(一)人员工资和运转经费缺口问题
接收企业办社会职能后，牙克石市财政供养人员增长到14，471人，在呼伦贝尔市各旗市区排第一位。接收人员的调整工资部分、社会保险及运转经费全部由地方政府承担，现已不堪重负，无力承担，对社会稳定造成极大压力。
2007年自治区加大对旗市的转移支付力度，牙克石市按照三类地区补助标准人均财力3.7万元，一般性转移支付增加1.2亿元，结束了我市赤字财政的历史，基本上能够保障牙克石市人员工资、机关正常运转和民生社会事业发展。但是2007年实施公务员津补贴改革增加工资，以及2008年对森工集团所属的社会机构进行接收后，虽然自治区2008～2015年下达牙克石市重点生态功能区转移支付，但每年仍存在较大资金缺口。
2008年以来，自治区累计下达牙克石市国家重点生态功能区转移支付112，798万元，扣除上划林业一中、林业总医院等市属5个单位经费，实际下达转移支付82，383万元。到2015年，接收人员工资及运转经费累计缺口达到81，417万元。
以2015年为例，自治区下达牙克石市重点生态功能区转移支付16，310万元，扣除上划林业一中、林业总医院等市属5个单位经费4，345万元，实际下达转移支付基数11，965万元，接收人员工资及运转经费增加支出22，988万元，转移支付弥补后工资和运转经费缺口11，023万元。主要增支原因和计算依据：一是接收呼伦贝尔所属人员新增支出。自2007年实施公务员津补贴改革至今，接收呼伦贝尔市所属的农场局、林业局和铁路系统办社会机构人员人均年增加地方津补贴34，596元(月增加地方津补贴2，883元)，计提各种险费后人均年增加费用42，864元，按接收职工2，074人计算，财政每年需要多支出8，890万元。二是接收森工集团人员新增支出。
自治区下达我市的接收森工集团人员转移支付是按照2008年人均财力状况计算的。2009至今接收森工集团人员人均年增加地方津补贴24，600元(月增加地方津补贴2，050元)，计提各种险费后人均年增加费用30，479元，按接收森工集团职工3，838人计算，财政每年需多支出11，698万元。三是保证接收机构的正常运转新增财政支出。牙克石市位于大兴安岭林区，辖区面积27，590平方公里，点多、线长、面广，交通、取暖等费用较高，按最低标准每人4，000元公用经费计算，共需运转经费2，400万元。
此外，从2016年开始，我市接收呼伦贝尔市属林业局3个医院职工106人，按照资金承担分配方案，旗市区承担比例每年递增，2016～2020年将增加支出2，683万元。
接收企业办社会职能人员增资因素成为地方财政最大的负担，也是造成财政赤字的重要原因。从财力看，县级财政主要依靠上级转移支付维持运转，没有能力自主解决这些困难，只能由国家、自治区增加转移支付补助解决。
(二)企业移交学校实施校安工程资金缺口问题
伴随企业剥离办社会相关政策的实施，牙克石市先后接收呼伦贝尔市农垦、铁路、林业和森工集团56所学校，移交在岗教职工3，463人，移交退休人员624人，彻底结束了地方政府、农垦、森工、铁路等多家同时办学的历史。按照上级统一部署，为把学校建成最牢固、最安全、最让百姓放心的场所，该市于2009年实施中小学校舍安全工程。由于移交学校办学环境同标准化学校的建设要求差距很大，普遍存在校舍老化、教学仪器设备严重缺乏等问题，校安工程改造费用较高。34所实施校舍安全工程的学校中企业移交学校24所。
截至目前，该市实施校安工程共投入资金28，700万元，其中：贷款12，500万元，上级补助2，000万元，自筹资金4，150万元，资金缺口10，050万元，已经形成拖欠工程款的严重局面。加上贷款还本付息12，670万元，给财政增加22，720万元的负担。
(三)社会保障资金缺口问题
森工集团剥离办社会职能后，牙克石市境内的近4万名林业职工的基本医疗、工伤、失业、生育保险从2008年7月1日起全部纳入属地统筹，林区职工家属和已脱离森工企业的包括“4050”人员、零就业家庭、最低生活保障人群、一次性安置人员、灵活就业人员等各类群体的林区居民纳入属地保障，享受与地方居民同类人员政策待遇。企业剥离办社会职能，导致牙克石市社会负担沉重，涉及到城乡居民养老保险、低保、医疗保险、新农合的地方配套部分逐年增加，社保配套压力很大。接收企业办社会职能以来，新增社保配套支出达15，000万元。
四、接收森工集团“三供一业”存在的困难和问题
2016年，森工集团分离移交“三供一业”工作正式启动，森工集团所属林业局承担的供水、供热和环卫物业管理的职能将移交地方政府。牙克石市辖区各镇“三供一业”基本由森工集团6个林业局和呼伦贝是市属3个林业局负责，共有锅炉房121个，供热面积达160万平方米，供水泵房115个，供水面积约166万平方米，物业环卫管理面积约120万平方米，供热、供水、物业环卫管理系统从业人员约1，300人，年人均工资约为3.2万元，供热、供水以及物业环卫的管理一直由各林业局统一管理。若交由地方政府管理，接收过程中将存在诸多问题和隐患。
一是资金投入大，运行成本高。市区现执行的热费平均为3.5元/平方米，供水2.6元/吨，即使这样供热企业每平方米将亏损1.5元左右，供水仅仅维持收支平衡。各林业局的供热成本为10.45元/平方米，而平均收费为2元/平方米，每年供热亏损约1亿元;供水成本为7.4元/吨，而收取的费用为0.5元/吨，每年供水亏损约为2，200万元;供热供水物业环卫设备维护费用约4，000万元;供热、供水、物业环卫人员平均工资为每年4，200万元，如移交地方，按照现行的工资标准，每年将达到9，100万元。因此牙克石市财政每年将支付2.5亿元，这将对地方政府造成极大的资金压力。
二是从业人员安置困难，存在集体信访的风险。各林业局“三供一业”基本由本局正式职工负责，而市区“三供一业”均为市场化运作，若转交政府管理人员难以安置，存在极大信访隐患。另外，供水、供热事关百姓生活，过去林业局对供水、供暖收费较低，如果按实际成本提高收费，势必引发矛盾，影响社会稳定。
三是安全生产得不到保障，存在极大的运行风险。各林业局供热、供水均采取锅炉房、泵站来完成，设备老旧，管网腐蚀严重。而各镇政府并无专业管理人员，专业技术人员更是缺乏，一旦出现突发事故，将造成重大损失。
四是接收人员社会管理问题。接收人员包括离退休人员移交社会化管理，而当地镇政府和社区管理能力有限，接收“三供一业”人员的组织关系、档案等社会管理工作量庞大，加之过去林业与地方各自为政，镇政府对林业住户情况不熟悉，无疑增加了管理难度和管理成本。
五、接收“三供一业”的政策建议
剥离企业办社会职能是国有企业公平参与竞争、真正成为市场主体的必然要求，是国有企业精干主业、提升核心竞争力的必然要求。“三供一业”移交是一个复杂的系统工程，需要大量的资金投入，在当地财政困难的情况下，地方政府无力负担，需要上级给予强有力的政策支持。
一是改革成本由上级承担。县级政府财力薄弱，根本无法承担庞大的改革成本，建议接收人员的工资、公用经费等改革成本由上级增加转移支付解决。按照动态管理要求，遇政策性调整，增加支出部分由上级承担。
二是设备维护改造费用由上级财政解决。林业局居民生活区供水管网破旧，年久失修，锈蚀严重，容易发生爆管、水漏事故，存在较大安全隐患，而地方财政紧张，没有资金来源，建议供热、供水、物业等陈旧设备维护改造费用由上级解决。
三是统筹解决社会保障问题。森工集团社会保障参加自治区统筹，建议接收人员的社保按照原渠道解决，如纳入属地统筹，需增加社保配套资金，同时配备相应的社保和管理人员。
四是明确信访维稳责任。接收前和接收过程中出现的信访问题由移交单位负责解决，历史遗留问题由原单位处理。
作者：刘冰 来源：中国集体经济 2016年13期
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