论文摘要 相对集中行政处罚权制度是针对我国行政处罚制度中的某些不足所推行的一种新型的行政处罚体制，从在很多试点城市的实施过程中我们看到，这种模式在克服我国行政处罚制度中的某些固有弊端上并不能起到积极的作用。本文将具体谈谈相对集中行政处罚权的现实困境与出路，会从多方面逐层分析相对集中行政处罚权制度在行使上的局限性，并且有针对性的提出我国行政处罚制度的出路指引。
论文关键词 相对集中行政处罚权 困境 出路
相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》。相对集中行政处罚权制度的实施的初衷是想对于我国现行的行政处罚制度进行一定程度的完善及改革，然而，从很多试点地区的实施情况来看其效用却并不明显，相对集中行政处罚权制度在很多方面仍然存在明显的局限性。
一、相对集中行政处罚权制度的来源考察
相对集中行政处罚权制度的改革本意是为了能够解决我国行政处罚中遗留的“软”与“乱”的问题，但是该制度是否真的让这个问题良好的得以解决，我们首先需要对于这个问题的根源进行考察与剖析。从根本来看我国行政处罚“软”与“乱”的问题其根源在于我国目前“一元制、分散型”的行政处罚体制。“一元制”是指我国行政处罚的行政性，具体来说就是行政机关是我国目前行政处罚权行使的唯一机构。“分散型”则是指我国的行政处罚权是由很多分散的不同系统、不同级别、不同类型的行政机关进行行使，而各相关行政单位又会依据“谁管理，谁处罚”的基本原则来分配行政处罚权，但在权力行使的过程中却缺乏有效的制衡机制，这也就直接造就了我国行政处罚中“乱”的现状。
相对集中行政处罚权的推行本意是想要对于我国现行的行政处罚法中不合理的地方做出改善与革新，尤其是让制度中“一元制”的核心问题有所改善。然而，从实际执行效果中我们看到，相对集中行政处罚法并没有对于这些遗留的问题带来任何改善。相对集中行政处罚权对其并没有任何撼动，集中行政处罚权仍然保持着行政机关享有绝对的行政处罚权行驶的机制。其次，对于我国目前行政处罚体制中“分散型”的问题该制度的实施也没有对其有任何改善。该制度中的“集中”并没有真正意义上实现集中的作用，从本质来看只是在原有的行政体系中又增加了一个行政机关而已，某种程度上这甚至是“分散型”问题的一种恶化。从来源考察我们能够清晰的认识到相对集中行政处罚权制度实施的初衷，但是对于这个目的的实施并没有起到实际的成效。
二、相对集中行政处罚权制度的现实困境
（一）并未能真正精简行政执法人员
很多试点都宣称在实施相对集中行政处罚权后一定程度精简了行政执法人员，然而，事实却并非如此。在相对集中行政处罚权制度实施前很多地方都已经建立了形式各异但基本职能类似的执法机构，这些机构中聘用了大量临时的非行政执法人员配合实际工作的展开，如市场协管员、治安管理员等。相对集中行政处罚制度实施后精简的都只是这部分临时人员，不仅如此，为了配合相对集中行政处罚制度的展开，很多地方还会招募新的行政执法人员。从数量上来看人员其实是有增无减。
（二）并未实行执法管理与处罚相分离
在正常有序的法治体系下，执法管理与处罚应当相互分离，对于行政处罚机构相关权利的行使应当设有良好的制衡机制，然而，相对集中行政处罚权制度的实施并没有对于这一点有任何改善。很多地方在新体制下都设立了新的执法管理机构，这些机构普遍是将行政管理、行政执法融于一体，同时，还会集行政审批与行政处罚权力于一身，这明显是很不合理的做法。权力行使机构集各种权力于一身本来就容易造成权力的滥用，如果再缺乏有力的监管体系，这种状况只会进一步恶化。
（三）并未建立公正文明的执法形象
从相关试点我们不难看到，相对集中行政处罚权制度实施后，很多执法机关的执法形象仍然有待建设。很多执法机关依然会争抢对于自身有利的事情，对于那些无利的事项则会依旧相互推诿。很多被市民诟病的不合规的执法行为依然在不断发生。例如，有的执法机关对于车站码头上涌现的那些违章客运车辆熟视无睹，但对路边停放的那些高档车辆在处罚管理上却异常积极，究其原因无非是因为对于路边车辆处罚比起那些违章从事客运工作的车辆治理起来要容易的多。此外，很多执法机构会滥用行政处罚裁量权，例如，对于有些违规停在人行横道上的汽车执法人员要收取5000元罚金，让人匪夷所思。不仅如此，很多执法人员执法态度蛮横恶劣，不按照正常的程序行使法律权力，有的甚至会侵犯他人利益。这种有失公正且极不文明的执法形象在市民心中留下了很不好的印象。
三、相对集中行政处罚权制度的价值判断
（一）不符合现代行政法的基本理念
随着时代的不断发展，社会的不断进步，我国的法律制度与法律体系也在不断朝着更为完善合理与人性化的方向迈进。现代行政法的基本理念中对于法律程序是非常看重的，它是防止专横和权力滥用的非常有效的屏障，也是从人治到法治的分水岭。只有完善我国的法律程序并且借助有效的监管体系督促这一整套程序在法律行使时有效被执行，才能够真正实现从人治到法治的良好过渡。然而，相对集中行政处罚权制度的实施并没有真正有力推进法律程序的有效执行，它只是对行政处罚权进行实体性控制，在行政处罚程序上的控制并没有实现实质性的改进。从这个角度来看，相对集中行政处罚权并没有太大的突破。
（二）不符合行政处罚法的基本原则
客观来说，相对集中行政处罚权对于我国相关法律法规是一种挑战。对于集权制的约束与制衡一直以来都是《行政处罚法》中最基本的原则。鉴于集权制可能带给人类社会的危害，必须要相关法令条款能够对于这种现象的发生进行约束，正是因为如此对于权力行使者的行为进行有效制约，对于权力行使进行相关分工才会成为《行政处罚法》中的根本原则所在。只有这样才能够对于权力行使者以及行政机关行使相关权力的条件、范围、幅度及程度进行法律层面的规定与制约，这也是某种程度上对于权力展开监管制衡的体现。然而，相对集中行政处罚权却与这些原则背道而驰，这足以看出此制度在执行时的局限性所在。
（三）不利于建立科学的体制
科学的行政处罚体制的首要原则就是各个行政机关间责权明确、职权清晰，相互之间能够协调配合，共同推进执法工作的落实与执行。从很多法治体系非常完善的国家来看，在协调行政处罚各部门间职权冲突的过程中，最有效的途径就是完善与加强立法。立法一方面能够明确规定各个行政机关的责权范围，另一方面在有矛盾冲突产生时也能够更好的让问题的解决过程有法可依。然而，相对集中行政处罚权却与这条道路完全相反，这是借助行政处罚权的重新分配来试图调解与缓和在行使权力中可能存在的冲突。从短期效益来看这种模式或许能够实现各类问题短平快的化解，然而，从长远目标来看这种模式中其实存在着极大的不合理，它不仅会助长集权问题的发生，而且会很直接的促成行政权行使时的无须与混乱，这对于建立科学合理的法治体制无疑是非常大的阻碍。
四、我国行政处罚制度的出路指引
从本文开篇对于相对集中行政处罚权制度的来源考察来看，我国行政处罚体制中存在着“一元制、分散型”两个本质上的问题，对于这两个问题的化解与突破也是我国行政处罚制度的出路所在。
（一）积极引入行政处罚的准司法程序
想要对于“一元制”的行政处罚制度有所撼动，积极引入行政处罚的准司法程序是很有必要的。行政处罚程序在行政处罚领域有着非常重要的作用，它是确保行政处罚制度的公平与效率的有力屏障，不仅如此，它也是对于处罚权与公民权的一种平衡与调和。行政处罚程序最根本的作用就是在最大程度降低行政机关的集权体制与官僚武断的前提下尽可能的保障行政处罚制度能够灵活有效的运行。从本文的上述分析中不难看出，我国现行的“一元行政制”存在着很多明显的局限性，想要从这个层面实现突破必须适当的将行政管理权及行政处罚权进行分离，必须积极引入行政处罚的准司法程序，只有突破“谁管理、谁处罚”的传统思想及体制这个问题才可能得到化解。
（二）大力推进行政处罚的司法化进程
想要更好的实现行政处罚从“一元制”到“二元制”的过度与转变，赋予法院以必要的行政处罚权是很重要的一个措施。行政处罚的司法化不仅保障了行政处罚的公平公开，同时，也能够让相关处罚过程更好的按照法律程序来执行。加快行政处罚的司法化进程可以从三个方面展开：（1）应当确立法院对行政处罚的有限管辖权。依照不同程度的行政处罚应当确立不同的行政处罚实施程序。例如，在实施轻微处罚时可以允许行政机关行使当场处罚的程序；在实施一般处罚时处罚程序上应当要求行政机关内部设置专门的案件审理与裁决机构来实施处罚；对于严重处罚，法院可以采取特别程序进行相关裁决，行政机关只是辅助案件的调查与检控。（2）对于现行的行政处罚案件的处罚机制必须做出改变。首先，很有必要降低相关行政机构过大的行政处罚权，这是很有必要做出的改善；其次，对于不同性质的案件，不同的场合在实施处罚权时可以以不同的法律程序展开。（3）对于行政复议的相关程序以及行政诉讼制度中不合理的地方很有必要及时做出修订。
对于各个层面以及不同性质的复议应当依据具体情况制定更为合理的诉讼制度及诉讼程序。
从本文的分析中不难看出，相对集中行政处罚制度在行使过程中存在着多方面的局限性，它并不能够让我国行政处罚制度中的“一元制、分散型”问题有所改善。想要让这些问题真正得以化解，一方面需要积极引入行政处罚的准司法程序，另一方面应当大力推进行政处罚的司法化进程，这才是我国行政处罚制度的出路所在。
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