一、市民化后的失地农民对征地制度评价与征地制度改革
改革开放以来，中国工业化、城市化速度不断加快，目前正处于工业化、城市化快速发展的关键时期。按人均收入水平计算，2000年中国人均GDP为854美元，2010年为4361美元，目前处于钱纳里等人确定的工业化初级到中级发展的阶段；按城市化率计算，1998年中国城市化率为30.4％，2010年达到49.7％，目前已进入城市化中期阶段。
按照库兹涅茨的理论，经济发展必然会引起社会经济结构的巨大变化，这种变化表现为产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农业活动以及农村人口转化为城市人口。与此相对应，土地资源配置表现为农地非农化。目前，我国农地非农化的唯一合法途径是土地征收或征用。
应该承认，现行征地制度的存在有其客观必然性。Raleigh Barlowe(1978)认为，征地权是最高统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，在许多国家一般将它作为政府与生俱来的权力。征地权作为宪法特权，其存在的理由在于：当交易成本很高时，由政府提供公共物品可能比市场交易更具有效率(约瑟夫·斯蒂格利茨，1988)。但不得不承认，现行征地制度在保证国家社会经济发展所需土地的同时，也存在征地范围过宽、补偿标准偏低、征地程序不尽规范等缺陷，引起农民的强烈不满，引发社会冲突。面对数量不断增加的失地农民，如果不及时采取有效措施，适时改革征地制度，将会增加社会不稳定因素，并制约社会主义和谐社会的构建。
如何维护失地农民的土地权益？理论界围绕征地范围、补偿标准、征地程序等提出了一些改革建议。就征地范围而言，钱忠好等(2004)指出，要明确界定“公共利益”内涵，限定征地范围。就补偿标准而言，RDI(2004)的报告建议，征地补偿应该以公平市场价为基准，同时规定最低补偿标准。就征地程序而言，周其仁(1995)认为，只有当社会与国家的对话、协商和交易中形成一种均势，才可能使国家租金最大化与保护有效产权创新之间达成一致。解决失地农民问题，关键在于赋予农民自主处置土地的权力(林毅夫，2004)。
尽管政府不断加大征地制度改革的力度，如1998年对《中华人民共和国土地管理法》进行修正，将征用耕地的补偿标准由该耕地被征用前3年平均年产值的3～6倍提高到6～10倍，将安置补助费标准由该耕地被征用前3年平均产值的2～3倍提高为4～6倍，将每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的10倍提高为15倍，将土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍提高为30倍；又如，2004年通过宪法修正案，把土地征用调整为征收或者征用，并把给予农民合理补偿第一次写入了国家基本大法，但因征地产生的社会矛盾依然未能得到有效化解。导致这一问题产生的原因可能是，征地制度改革设计未能充分考虑到失地农民的意愿，而且未充分考虑与征地制度有关的关联制度的影响。从失地农民的角度分析，当现行征地制度及关联制度的供给与失地农民的制度需求不一致时，农民就会认为其权益受到侵害，并表现出对征地制度的不满。诺思(2003)认为，制度实际上是人们的认知活动相互交流的产物，只有把当事人的行为建立在合理的认知科学的基础上，才能够真正理解制度的起源和演化，制度是个体心智模型与环境互动调整的结果，是一个认知调整的过程(诺思，1994)。基于此，研究者更关注市民化后的失地农民对征地制度的评价。其原因在于，其一，失地农民是一个数量日益庞大的群体，相当多的失地农民在失去土地后不得不由农民转为市民。有关研究表明，在过去的10年里，约有2000多万农民失去了他们赖以生存的土地，目前失地农民总数已超过4000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增(卢海元，2004)。据韩俊(2003)推测，中国未来若达到50％的城市化率，2000—2030年占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人。其二，目前市民化后的失地农民处于较弱势的社会地位，他们不仅在征地过程中土地权益受到侵害，而且进入城市后先赋身份的局限使其在城市遭受各方面的排斥而趋于边缘化，不能有效地融入城市社会(刘源超，2007)。能否妥善安置他们、使其尽快融入城市关系到中国工业化、城市化道路的成败。其三，市民化后的失地农民不仅是征地活动的亲身参与者，而且历经农民到市民的身份转化过程，亲身体验农村和城市生活的对比，经过时间的沉淀，他们关于征地制度等的信息了解更充分，对征地制度的认识更准确、更客观，基于这部分人群的征地制度评价进行征地制度改革的设计可能更具有针对性。其四，考虑到市民化后的失地农民生产、生活方式的改变缘于征地活动，而且征地制度是在一定的制度环境中形成并反作用于制度环境(卢现祥等，2007)，市民化后的失地农民对制度环境特别是与征地制度有关的关联制度的评判可能会影响到其对征地制度的评判，因此，有必要区分市民化后的失地农民征地制度评价哪些是与征地制度有关，哪些与关联制度有关，并离析出失地农民对现行征地制度的主要不满所在。如此，才能使提出的征地制度改革建议更具有针对性。
二、市民化后的失地农民对征地制度评价：描述性分析
为研究市民化后的失地农民对现行征地制度的评价，找出失地农民的主要不满所在，研究者于2010年9—12月在江苏省内，分别选择苏南江阴市、苏中扬州市和苏北淮安市作为样本地区，采用随机起点等距抽样的办法对江阴市贯庄小区、扬州市金阳苑小区和花瓶苑小区、淮安市运河城·逸翠园小区已经市民化的失地农民进行了入户调查，共获得有效样本469户。
研究者之所以选择江阴市、扬州市和淮安市作为样本地区，其原因在于：江苏的苏南、苏中、苏北社会经济发展水平恰好形成由高到低的排列顺序，这一序列与我国东部、中部、西部社会经济发展水平的排列顺序较相似，分三个区域进行抽样，不仅使选取的样本更具有代表性，而且研究结论对基于全国视野探讨市民化后的失地农民征地制度评价问题有一定的参考价值。
469户调查样本家庭平均人口为5人，失地前家庭平均年收入3.88万元，市民化后家庭平均年收入4.69万元。尽管与失地前相比，失地农民进入城市后家庭平均收入均有不同程度的提高，但与城市居民家庭相比，其收入普遍偏低。如扬州市被调查者失地后年人均纯收入水平为6044.6元，虽然大于失地前的2399.45元，但远低于2009年扬州市城市居民人均家庭可支配收入17332元的水平，甚至低于2009年扬州市农村居民家庭人均纯收入8295元的水平。
为准确反映市民化后的失地农民征地制度评价状况，笔者围绕征地制度本身、与征地制度有关的关联制度以及失地农民个体特征三个方面设计调查问卷并展开调查。具体调查结果见表1。
从表1中可以看出，绝大多数失地农民失地前主要从事农业生产，且相当多的失地农民年龄偏大(48.4％的失地农民年龄在46周岁以上)、受教育程度偏低(大专及以上学历仅占13.43％)，这意味失地农民进入城市后重新就业的能力有限，失地农民往往从事“脏、累、苦”的工作，甚至成为失业人员。只有9.59％的被调查者反映，进入城市后他们能从事较体面的工作，如私营业主等，60.41％的失地农民主要从事临时工、建筑工等就业不稳定、体力劳动为主的工作，接近23％的失地农民成为失业人员，只有不到25％的失地农民对目前的就业状况表示满意。关于征地制度，被调查者对征地补偿、安置方式、征地程序满意度较低*。高达64.39％的被调查者对征地补偿表示非常不满意或比较不满意，53.73％的被调查者对安置方式表示非常不满意或比较不满意。关于征地程序是否公开透明，笔者用被调查者是否了解征地政策来判断。78.89％的被调查者对征地政策不了解或仅仅了解一点。关于关联制度，研究者重点考察失地农民对就业制度、社会保障制度、政府帮扶程度的评价。总体来看，被调查者的满意度不高。被调查者对就业制度、社会保障制度、政府帮扶程度非常不满意或比较不满意的比例分别为42.21％、49.47％、55.2％。只有24.52％的失地农民对就业制度表示比较满意或很满意、22.39％的失地农民对社会保障水平较满意或很满意、16.4％的失地农民对政府帮扶程度较满意或很满意。60％的被调查者希望政府能为自己的未来提供社会保障，尽管有86％的失地农民希望建立社会保障制度为自己的未来提供保障，但76％的被调查者认为，未来社会保障预期具有不确定性，56％的被调查者对政府在社会保障方面发挥的作用很不满意或不太满意。469户被调查者中，只有18.33％的失地农民对现行征地制度表示非常满意或比较满意，高达63.11％的失地农民明确表示不愿意或不太愿意土地被征。失地农民普遍对征地制度不满意。
三、市民化后的失地农民征地制度评价：影响因素分析
图1 征地制度满意度初始模型
(一)初始模型设定
模型中，内生变量为市民化后失地农民对征地满意度(SLR)，外生变量为征地制度本身(LR)、关联制度(CRS)和失地农民个体特征(IC)。市民化后失地农民征地制度满意度从征地制度总体满意度、现在是否愿意土地被征两方面进行考察。征地制度本身从征地补偿、安置方式、征地程序三个方面进行考察。关联制度从就业制度、社会保障制度、政府帮扶程度三个方面进行分析。考虑到失地农民个体特征这一外生变量可能会对被调查者的征地制度评价产生影响，研究者从性别、年龄、受教育程度、失地前非农就业情况四个维度考察个体特征对被调查者征地制度评价的影响。
初始模型设定如图1所示。
图1中各变量的相关设定及赋值见表2。
初始模型见表3。
(二)模型拟合结果
使用结构方程软件Amos17.02极大似然估计法对初始模型进行拟合，将不合理的观测变量、潜在变量和路径逐步剔除，经过探索性分析修正，得到拟合效果较佳的结果见图2。
图2 征地制度满意度修正模型
修正模型方程式见表4。
在修正模型中，笔者剔除了初始模型中的失地农民个体特征变量及征地制度中的征地程序变量。其可能的解释是，个体特征对被调查者征地制度评价的影响已在失地农民的征地制度本身及关联制度评价中得到了体现。尽管对征地制度来说，征地程序是一个非常重要的组成部分，但对失地农民来说，他们更关心土地被征后能得到多少征地补偿以及土地被征后他们是否得到妥善的安置，且目前任征地程序中，他们往往仅拥有“被告知”的权利，有时甚至这点权利也被剥夺，并不拥有太多的发言权。此外，失地农民在征地程序中拥有的话语权最终也会在征地补偿和安置方式中得到体现。
修正模型的检验包括两个部分：一是模型整体适配度检验，二是内部质量检验。
模型整体适配度检验见表5。
从表5中可以看出，除PGFI值为0.354、没有达到0.50的标准，其他指标均符合要求，模型适配度较好。
内部质量检验包括参数、测量模型因素负荷量、潜在变量组合信度及修正指标检验。模型内部质量检验结果见表6。
总体来看，模型通过了绝大部分检验项目，整体适配较佳，内部质量较好。这表明，征地制度本身及关联制度对市民化后的失地农民征地制度满意度影响较显著。
(三)模型标准化回归系数及讨论
模型标准化回归系数见表10。
第一，征地制度本身对市民化后的失地农民征地满意度的影响。征地制度本身对被调查者征地制度满意度标准化回归系数为0.702，在α＝0.05的条件下显著不为0，说明征地制度本身与征地制度满意度成正相关，征地制度安排越完善，被征地者对征地制度的满意度越高。这一研究结果与笔者过去的研究结论相一致。笔者在江西、江苏15个村、401户农户的调查结果表明，农民土地征用意愿显著受到征地制度构成要件变动的影响。征地后再提供一块区位和肥力差不多的土地、提高补偿标准、允许农民与政府讨价还价等能显著地改变农民的土地征用意愿(肖屹等，2009)。现行征地制度存在的主要问题突出表现为征地范围过宽、征地补偿偏低、对失地农民未能妥善安置、征地程序不规范。要进一步缩小征地范围，将征地严格控制在公共利益的范围内，在保持集体所有制不变的前提下，将农民承包地和宅基地的土地所有权和使用权分开处理，农民的房屋、承包地和宅基地的使用权可以转让，使农民可以通过抵押、转让获得创业资本，通过出租房屋等获得经常性财产收入(厉以宁，2010)。就征地补偿而言，我国征地补偿要综合考虑土地的生产性收益和非生产性收益，要逐步过渡到以“市场定价”确定补偿标准(钱忠好等，2008)，要确保失地农民长远生计有保障、进入城市后能达到城市基本生活水平。要突破农民集体土地非经征地不得进入土地市场的制度藩篱，适时开放土地市场，尽快实现土地市场分割状态向整合状态的转变，形成规范化的统一的城乡土地市场(钱忠好等，2007)。就失地农民安置而言，计划经济时期主要采取农转非、招工等方法，被征地农民能够转变身份，享受市民及工人的福利待遇，现阶段则大多数采取货币安置的办法。但是，单一的货币安置使失地农民在获得极低的征地补偿的同时也失去了就业的岗位，严重影响了失地农民的生活和社会的稳定。为此，要对失地农民的安置程序和安置途径做出明确具体的规定，妥善处理好失地农民的基本生活、就业和社会保障安置。就征地程序而言，现有法律对于征地程序的规定实际上是赋予政府单方面决定整个征地过程的权力，因而难以保证农民在征地过程中充分享有知情权、参与权和上诉权。要强化征地审查和征地公告、监督，建立被征地者参与、查询、听证及举报等制度，明确申诉程序，确保农民的申诉权。我国征地制度的改革方向应以“尊重农民土地财产权利”为思想指导，通过重构农地产权制度以有效约束政府征地行为、通过规范政府征地行为以有效保护农民土地权益，并逐步实现城乡土地市场的一体化(冀县卿等，2007)。
第二，关联制度对市民化后的失地农民对征地制度满意度的影响。关联制度对征地制度满意度标准化回归系数为0.331，在α＝0.05的条件下显著不为0，说明关联制度与失地农民征地制度满意度正相关，关联制度与征地制度配合得越好，被征地者对征地制度的满意度越高。对市民化后的失地农民来说，土地被征的过程既是失去土地的过程，又是由农民向市民身份的转换过程。但是，这一过程绝不仅仅是失地农民由农村进入城市的空间位置的迁移，更多地意味着其生活、生产、交往方式的变化。社会民众对政府有普遍的依赖性和认同，能否从政府手中得到及时有效的帮助，对失地农民无疑具有极其重要的意义。如果他们离开熟悉的乡村进人陌生的城市后得不到政府在就业、住房、社会保障、资金扶持、收入分配、技能培训、医疗养老服务等方面的帮助和支持，他们无疑会对现行的征地制度不满意。在调查中，高达78.25％的被调查者不愿意或不太愿意或无所谓成为城市人口，其中31.98％的被调查者甚至不愿意或者不太愿意成为城市人口，高达84.65％的被调查者成为城市人口的心理感受持无所谓甚至不开心的态度，其中33.05％的被调查者表示成为城市人口并不开心或不太开心。在我国城乡仍然存在一定差距、政府大力倡导城市化的现实条件下，市民化后的失地农民如此心态无疑与现行不尽合理的征地制度及关联制度有一定的联系。基于同样样本的另一研究发现，失地农民能否尽快融入城市并不完全是失地农民的个体行为，与政府的行为有很大的关系。失地农民的城市适应性受人力资本、物质资本、社会资本的影响。提升人力资本的关键是发挥教育的功能，提高失地农民的受教育程度并加强农民失地后的职业培训；提升物质资本的关键是提升其投资能力，发挥农民土地的财产性收益功能；提升社会资本的关键在于赋予失地农民足够的社会保障，加强政府的帮扶力度。因此，需要加强关联制度的改革，为市民化后的失地农民提供必要的帮助和支持(冀县卿等，2010)。
四、简要的研究结论及政策含义
当笔者将现实生活中因为征地产生的社会矛盾全部归结于征地制度本身的不合理并试图通过改革征地制度来解决问题时，逻辑推理存在不够严谨之处。诚然，现行征地制度确实存在征地范围过宽、补偿标准偏低、征地程序不尽规范等缺陷，但是，当农民失去土地后，他们对现行征地制度的评判决不会仅仅基于农民的身份和农村生活的角度。对他们来说，土地被征的过程既是失去土地的过程，又是由农民身份向市民身份的转换过程。当失地农民进入城市后，他们的生活、生产、交往方式都会发生变化，这就要求政府及时供给相应的制度以满足其需要。基于江苏469户市民化后的失地农民征地制度评价的调查结果表明，失地农民普遍对征地制度不满意，不愿意土地被征。失地农民对征地制度的评价主要受征地制度本身及关联制度的影响。征地制度安排越完善，被征地者对征地制度的满意度越高。在征地制度构成要件中，失地农民更关注补偿标准和安置方式，因此，改革和完善征地制度的重点是要提高补偿标准、完善安置方式。关联制度与失地农民征地制度满意度正相关，关联制度与征地制度配合得越好，被征地者对征地制度的满意度越高。关联制度改革的重点是要做好就业指导、社会保障、政府扶持等方面的工作。从本研究中得出的一个重要政策启示是，仅仅进行征地制度的改革并不能有效化解因为征地所产生的矛盾。要提高失地农民征地制度的满意度，不仅需要进行征地制度的改革，而且需要注意关联制度的改革和完善。农民是弱势的，当农民因为征地被迫来到城市后，如果不能得到政府及时有效的帮助和支持，他们必然难以在城市生存和立足，必然会把这一切归结于征地制度。从政府职能的角度分析，给予失地农民合理的足额的征地补偿费用、妥善安置失地农民，为失地农民提供必要的就业指导、社会保障、加大对失地农民的帮扶力度，本来就是政府应尽的职责。
注释：
①征地制度的构成要素主要包括征地范围、补偿标准、安置方式和征地程序。我国《宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。并且在预调查时，被调查者普遍反映，他们并不关心征地后的土地用途及如何使用，他们更关注征地时能否得到公平合理的补偿、能否在征地中得到充分的尊重，征地后能否得到妥善的安置。失地农民是理性的，他们更关注与其切身利益相关的制度。正因为如此，研究者重点考察失地农民对征地补偿、安置方式、征地程序的评价。
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