建立科学合理的农业水价形成机制，有利于发挥价格杠杆作用，促进农业节约用水和保障灌区农业经济的可持续发展。本文结合石堡川灌区情况，，总结阐述了现行水价机制情况及改革实践经验，针对当前在水价调节机制、末级水价管理等方面存在的问题，提出进一步完善水价机制措施和建议。
石堡川水库是一座以农业灌溉供水为主，兼有防洪水产养殖等功能的中型水库，总库容6220万方，有效库容3235万方，灌区设施面积31万亩，有效灌溉面积22万亩，辖灌澄城、白水两县13个乡镇，178个行政村。灌区种植作物以粮食、果林为主，是陕西省重要商品粮基地和苹果优生区，灌区采用按灌溉系统统一管理模式，实行“以条为主，专群结合”的管理体制。供水体制为局—站—段—斗—村(组)—户模式。
灌区在20世纪90年代以来的改革与发展进程中，在农业水价改革方面包括在水费价格机制方面进行了有益的探索与实践，取得了显著成效，为促进农业发展、农民增收、农村稳定作出了突出贡献，但在运行中也暴露出一些问题，应在水价机制上进一步完善。
一、灌区现行农业水价水平
灌区目前农业用水按粮经作物、果林作物分类计价，并实行固定水费加厘定水费的办法计费。
国营水价水平：灌区现行农业用水国营水价为固定水费为2元/年.亩，折合至斗口水量，执行0.024元/方，厘定水费以斗口计量，粮经作物为0.23元/方，果园用水为0.35元/方。
末级灌溉渠系水价水平：灌区现行基层管理费标准为0.035元/方(斗口计量)改制斗群管标准一般为0.045元/方，未改制斗0.025元/方。到农户的最终水价：粮经作物0.314-0.334元/方，果园0.434-0.454元/方
二、灌区现行水价形成机制的分析
1、国有水利工程水价形成机制：灌区现行国营水价我们按有利于合理利用水资源，促进科学用水和节约用水，保证水利工程必需的运行管理费和维修改造费用，充分发挥水利工程设施的经济效能;同时要与农村经济发展水平和用水户受能力相适应的主要原则核定，按政策规定是各类用水的水费标准均以供水成本为基础，根据不同种类实行分类计价，农业用水实行基本水费加计量水费的办法计费。并以下列程序确定水价：灌区现行国营水价由灌区管理局依供水成本、水源状况、用户受能力进行初步测算后，上报市物价、水务局进行复核测定，并在正式审批后予以执行。
灌区国营水费实行政府定价，决定审批权在省、市物价局和水利厅、局;灌区管理局(供水单位)包括站、段、斗，负有宣传水价政策，按审批水价标准执行，依规供水收费的权责，并接受上级物价、水利部门的监督;用水户应按政策规定的水价标准用水缴费，对超标收费有权拒付和举报。
2、末级灌溉渠系水价形成机制：灌区基层从段—斗—户的水价包括基层管理费和群管费(浇地费)两大项，基层管理费主要用于段、斗人员报酬，支渠管理经费，维护费等，群管费(未改制费叫浇地费)主要用于斗渠以下工程维修，维护和送水浇地费。其中基层管理费实行政府定价，由市物价、水务局审批，全灌区执行统一标准，包经营的改制斗群管费亦由市物价、水务局审批，实行政府定价;成立用水协会的斗级群管费由协会民主定价，未改制斗浇地费执行的是市物价、水务局确定的政府指导价。
3、水价形成机制改革中的经验：
(1)多年来，灌区一直严格按水价管理权限执行。调整水价(包括国营水价、基层管理费及群管费)均报市物价、水务局审批，管理局绝不自作主张私自调价，更不允许基层站、段、斗自定水价标准，私自加价收费。
(2)在省市物价、水利部门支持指导下，遵循单个工程单独定价原则，并按照“小步快跑”的方式，分步调价，逐步到位，自1988年至1998年，先后6次调整水价，使水价机制灵活有序，既缓解了灌区经济压力，又能使用户平衡接受。
(3)自1998年以来，逐步把末级渠系水价纳入统一管理，进而实行了政府定价。目前，全灌区均实行了终端水价制，真正做到了一价到户，供水到户，收费到户，开票到户。
(4)积极探索民主管水的新路子，近年来灌区组建农民用水协会，涉及斗渠133条，控制面积10万亩，占全灌区1/3。协会的发展壮大，不仅落实了末级渠系管护责任，而且赋予了民主定价的权限，受益户非常乐于接受。
(5)实行“两部制”水价和季节浮动水价。灌区自开灌以来一直实行固定水费加厘定水费的计费方式，前者规定按有效灌溉面积每年计收一次，后者以斗口计量计收。鉴于固定水费难以征收，经市物价、水务局同意，将固定水费折算至厘定水费一并收取，保证了两类水费的足额收回。自1998年以来，经市物价、水务局审批，允许灌区实行季节浮动水价，即枯水期国营水价上浮，丰水期下浮不限。由于灌区总体水价偏高，考虑农民用水户承受能力，只在2000年春灌执行了一次上浮水价。
三、现行水价机制存在的问题
1、水价调整机制还不够灵活。省上目前确定的调价原则和思路无疑是正确的，但对水价统得过死，灌区不能按市场经济运行规则来灵活运营，灌区实行的是斗口计量、一价到户的政策，调价经过省物价部门和主管部门审批，虽然减少了中间加码现象。使收费更加透明，但旱涝一个价，使灌区不能按市场灵活运营。不利于水资源的优化配置，尤其是面对季节性，甚至年际之间水资源变化较大的实际，不能充分发挥价格杠杆作用来调节用水，促进节水。
2、末级灌溉渠系水价管理仍未完全理顺：
(1)定价政策偏死，实际执行中出现偏差，省上按照实行一价到户的原则，出台了末级水价管理政策，这一决策是非常英明的，但对末端水价实行政府定价则显得偏死，由于末端灌溉渠系管理的复杂性和个体特殊性，定价过死，不仅不尽合理，而且实际执行中必然会出现偏差，从而减弱了政府定价的约束力。
(2)末端水价管理量大面广，无论是物价部门、水行政部门，还是灌区管理单位，都显得鞭长莫及，实际上存在管理缺位问题。
(3)目前对末端水价管理尚未建立起规范的、完善的强力有效监督体系，基层随意加码现象仍时有发生。
(4)用水户受能力弱，水价难以维持达到合理水平，由于受当前农业生产水平较低，农产品价格持续走低，农民各种税费负担偏重等影响，农民增收幅度缓慢，受能力较弱，导致水价在短时期内难以达成本水平。
3、灌区虽实行了两部制水价，但固定水费仅占国营水价的确10%，单独征收难度大，只好折算到厘定水费一并计收，实际上两部制水价名存实亡。
4、用水户承受能力弱，水价难以维持达到合理水平。灌区由于水资源紧缺，导致单方水供水成本和单方水基层维护管理费较高，而农村经济发展水平较低，农民用水户承受能力较弱，导致水价在短时期内难以达到成本水平，经核算，水价成本 2.34元/方，远远高于现行价格，执行水价标准与供水成本相距甚远，水费收入有限，造成水管单位亏损，供水工程维修困难，单位长期处于亏损状态，这些都不利于水管单位的良性运行，社会经济的发展要求。
四、进一步完善水价机制的措施和建议
1、国有水利工程水价：应坚持以政府定价为指导，以个别工程个别定价为前提原则，以供水成本为基础。当前，应在现行水价基础上，适当调整标准，由政府确定各个水利工程的最高限价，具体分年、季执行水价，由水利工程管理单位依照当年、季水源状况，农业生产及供需关系自主确定，这样的水价机制相对比较科学，灵活和更加合理。
2、灌区目前的末级灌溉渠系的定价方式，基层管理费实行政府定价是合理可行的，但群管费(浇地费)实行政府统一定价则统得过死，因为各个斗渠的规模、工程基础、地理位置差异较大，所需群管费用往往也有较大差异，故统一定价是不尽合理的，末级灌溉渠系维护管理费用应因渠制宜，采取民主测算协商定价方式。分类定价，不能搞一刀切，并报灌区管理单位审核，物价、水利部门备案，同时，将核定的各个渠道终端水价及组成公示于众，按核定水价执行，并接受物价、水利部门、管理单位和用水户的监督。若对成立用水协会的推行协会民主定价，对个人包经营的由政府确定最高限价，具体各个斗渠群管费标准由经营者与用水户商定，灌区管理单位审定，似乎更为合理可行。
3、实行农业用水定额管理，逐步实行超定额累进加价制度，并合理确定阶梯和加价幅度。实施这一制度，才能从根本上增强用水户的节水意识，真正促进科学用水，节约用水，扩大灌溉面积，发挥有限水源的最大社会经济效益，尤其对缺水灌区更为必要。实行这一制度的基本供水量，以石堡川灌区实际，应确定为粮经作物斗口灌水定额。
4、实行两部制水价，现行两部制水价在执行中存在问题是基本水费占的比例过小，石堡川灌区为2元/年.亩，仅占10%，且不与用水挂钩，既按规定无论当年是否用水，用户都应按有效面积上交固定水费，故用户一般不愿交这部分水费，而宁愿让供水方在用水时加入计量水费中计收。解决办法是：加大基本水费征收标准，如年亩征收20元，并给用水户每亩带80方水，既当年亩用水不超过80方，不再计收计量水费，超过80方的部分按计量水价计收，这样用户便易于接受，使两部制水价得以真正实施。
5、合理补偿农业成本水价。农田灌溉是灌区的用水大户，灌区水价未达到供水成本，若单方再提高水价，过高的水费支出将增加农业生产成本。站在农民立场，水价提高在一定程度上势必超出农民的承受能力，因此应合理补偿农业成本水价。建立合理的农业水价补偿机制，将减轻农民负担，增加水管单位事业收入，推进农业水价改革，有利于调动农民与水管单位的积极性，对保障国家粮食安全，稳定农村经济增长，促进农民增收，加快社会主义新农村建设都起到积极的推动作用。按照省市文件精神，对水价补贴应按成本水价与批复水价差额给予补贴，应将省上重新核定的各灌区成本水价与批复水价之间的差价列入公共财政进行解决，如不能一次彻底解决也可逐年落实，确保大型灌区步入良性发展的轨道。
作者：李红侠 来源：商情 2016年19期
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