摘 要：在大力发展经济，建设社会主义和谐农村的实践背景之下，“三农”问题的长期存在成为当前工作的重点和难点所在。农村的贫穷在于发展资金的缺乏，农民的贫穷在于发展权利的流失，所以，从制度层面保障农村发展资金的通畅和农民发展权利的取得，切实维护农民金融发展权的实现，是我国当前解决“三农”问题最现实也是最有效的途径之一。
关键词：三农问题 金融发展权 制度保障
基金项目：本科生科研立项C类
项目标题：我国村镇银行法律制度的完善：基于实证的视角
在我国，农业是国民经济的一个特殊部门，是事关国民经济全局的大事，但同时它又属于经济效益较为低下的弱质产业。当前，农业产业化的发展使农业经济对资金的依赖程度不断提高，所以，金融支持效果成为现代农业发展的决定性因素。与此同时，由于农业自身的弱质性和高风险性，作为赢利性金融机构的金融供给主体基于其理性经济人的逐利选择纷纷转变服务对象，导致农村金融供给萎缩，农村金融被严重的边缘化。在这种情况下，增加农村金融供给，切实保障农民的金融发展权得以实现就变得尤为重要了。
一、 我国农村金融供给现状分析
农民金融发展权是一种理应归属于农民的金融利益，一种无差别的综合性全力，一种关乎农民生存与发展的人权，其内容包括农民金融发展的平等权利，农民自由进行合作金融的权利与农民有获得国家金融资源供给的权利[1]。农民金融发展权的实现状况与我国农村金融供给的现状密不可分。从农村金融供给的主体来说，目前，我国农村金融市场已经形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正式金融机构为主导、以农村信用社为核心的农村金融体系。与此同时，民间借贷也悄然萌发，形成了一套在法律约束之外的非正规金融体系，与正规金融体系并存[2]。由此可见，我国农村金融服务的发展正逐渐步入正轨，市场化程度也得到了明显的提高。但是，不可否认的是，目前我国农民的金融发展权过多的还是停留在“应然”阶段，“实然性金融发展权”还处于起步阶段[3]，农民金融发展权的实现在短期内还存在着很大的障碍。这主要表现在：
首先，正规金融有效供给不足，这主要是由于我国各类农村金融机构的支农力度不足导致的。第一是传统农村金融机构支农力度呈弱化趋势发展。随着金融体制改革的深入，出于自身财务及可持续发展的考虑，各类传统的农村金融机构纷纷收缩县级以下机构，将投资视角和服务对象从农村转向城市，严重的商业化经营方式使其充当了农村资金的抽水机，农村资金的大量流入城市部门或收益较高的非农部门。同时，新型农村金融机构的发展尚不成熟。新型农村金融机构的诞生，对激活农村金融市场、完善金融体系具有重要的意义。但是，由于其还处于初级阶段，各种运行机制尚不成熟，法律保障也不完善，有效的运营还需要一个长期的摸索过程。此外，其社会公信力也亟待加强。所以，相对于整个农村地区的严重的资金供给不足的问题，新型农村金融机构的作用也只是“杯水车薪”，无法从根本上解决难题。
其次，非正规金融较低的法律约束性。对我国目前的金融市场来说，金融抑制极大的限制了经济中投资的形成，从而使非正规金融的产生成为一种必然现象。实践证明，非正规金融的存在对于活跃农村金融市场的融资也起到了较好的作用。但是，由于非正规金融机构发育层次低，组织松散，管理落后，在实践中缺乏促进其健康发展的法律法规的制约和有效的监管，因而存在着较高的风险，使其难以成为真正意义上的金融组织，而且国家的宏观政策也不能直接对其发生作用，其发展受到了政府较强的排斥打压作用。
农村信贷供给总量否能够满足需求可以从两个方面进行综合考察，一是是否有足够多的金融机构对农村地区提供服务；二是现存的金融机构是否能够提供足够的金融供给满足广大农民的有效金融需求[4]。目前，我国农村地区金融机构种类单一，覆盖率低，农村金融资源无法合理有效配置，农民无法享受普惠制金融服务，金融机构也难以实现商业可持续发展，这就进一步导致农村资金持续外流，影响金融机构对“三农”的信贷投入，由此形成恶性循环，使农村金融供求脱节，具体表现为“两个错位”，即：第一，服务对象错位。出于自身财务可持续发展的需要，农村地区金融机构纷纷转变服务对象，致使资金大量流入城市部门或收益较高的非农部门，支农资金并没有真正用于扶持农村经济的发展；第二，区域布局错位。无论在金融机构的分布上，还是信贷资金的供给上，农村金融供给的地域差别都比较明显，如东中西部之间、经济发达地区和欠发达地区之间都有明显的地域特征。
二、活跃农村金融渠道的途径
历史的经验证明，发展农村金融，财政的作用是不可或缺的。基于“幼稚产业保护理论”，财政对农村金融的扶持政策主要有以下两种形式：一是对农村金融机构提供的政策性金融服务进行补贴，二是帮助农村金额机构分担体制内无法转移的风险[5]。就我国当前的国情，财政政策支持还应在以下几个方面予以加强。
（一）进一步完善财政激励与扶持政策。贷款贴息是时间跨度最长的财政支农政策，在继续完善财政贴息制度，深化财政与金融的合作方面，我们一方面应该积极拓展财政贴息贷款项目，加大贴息资金规模，另一方面还应积极谋求国家通过财政预算的形式支持农村金融机构的发展，并积极促进财政支农的法制化、制度化，同时扩大农业保险保费补贴的财政支出，探索建立多层次的救灾风险准备金制度，这样才可以避免单纯的财政“输血”，提高资金利用效率，调动各方面的积极性，引导农村经济朝市场化方向前进。
（二）落实税收优惠政策。税收优惠政策属于财政的转移支付机制，由于农业是弱势产业，因此涉农行业受其影响，风险较高，税收优惠可以从一定程度上补偿农村金融行业的特殊风险。但是，由于目前的税收优惠政策还仅限于农村信用社，其覆盖范围相当有限，所以笔者认为，我们应当灵活变通，扩大政策覆盖范围，对于愿意服务农村的商业性金融机构适当放宽政策。在细化税收优惠措施方面，也应该根据不同主体、不同行业、不同地区制定多重标准，使各类主体的风险得以有效的分担。
三、我国农民金融发展权的保障
农民问题的根本是权利问题，解决农民问题的关键在于尊重、保障和实现农民的基本权利和自由[6]。农民金融发展权的提出，为解决农村金融供给不足的问题提供了新的思路和方向。在“三农问题”长期存在和建设社会主义新农村的实践背景下，重构高效的农村金融体系，提高农村资金利用率，切实促进农民金融发展权的实现，成为农村经济发展的关键性突破。因此，金融发展权必须作为农民的一项重要权利来看待，政策制定者和监管者也必须从赋权的高度认识农民的信贷和金融服务问题[7]，这就需要我们从系统论的角度出发，从法律层面对农村金融市场的发展环境进行合理安排，构建立法机关、行政机关和金融机构三方面严密可行的责任机制。
（一）强化立法
权利的保障首先应该得到法律的承认，只有先在法律上对权利予以确认，谈权利的保护才有据可循[8]。因此，笔者认为，对金融发展权的保护，首先应当从确权开始，不仅要在法律上对金融发展权予以明确确认，还应该确认与其相关的子权利，从而形成完善的权力体系。具体的做法应当分三步走：
第一，寻求农民金融发展权入宪。宪法是公民权利的宣言书，要为农民金融发展权确立根本法上的依据，必须通过实现发展权入宪来解决，只要实现了发展权这一母体性权利的入宪，农民的金融发展权便顺理成章的有了根本法上的依据[9]。因此，立法机关应当积极作为，促进发展权入宪，从宪法层面确立发展权的最高法律地位，实现在国家根本大法的视野下真正充分保障发展权，从而保障农民的金融发展权。
第二，制定单行法。金融发展权是发展权在当代的具体和深化，对金融发展权的有效保护不能只依靠宪法的总则性规定，还必须加强农民权益立法，有针对性的制定出一部单行法，营造农民金融发展权的具体法制保障线。
第三，构建完善的法律体系。仅仅有宪法的规定，权利难以得到切实的保障，仅仅有一部单行法，其保护体系又稍显单薄，要求寻金融发展权应然和实然的吻合，必须以金融发展权为核心，形成严密的法律体系。借鉴国外先进经验，我们的具体思路是，在宪法的指导下，积极促进农民权益保障立法，完善相关金融制度，并结合相关的法律法规，如社会保障法等，构建发展权完善的法律体系，从而减少农民发展权中诸多权力的流失。
（二）规范执法
法律的生命在于实施，执法是法律运行中的核心内容[10]。针对农民金融发展权问题，执法的消极影响力主要存在于两个方面。第一，执法人员在执法过程中容易受到执法对象的影响；第二，在执法过程中行政干预较为严重，存在普遍的执法行政主导现象，极容易出现政府超越职权或滥用职权的问题。所以，我们一方面要提高执法人员的法律素养，另一方面应该积极完善相关的法律监督机制，提高执法的形式效力和实质效力。从金融机构的角度讲，在实际运营中，它也存在着严重的有法不依，不按照政策规定办事的现象。这需要我们继续强化执法力度，进一步规范金融机构的运营程序，实行有效的监督管理。
（三）公正司法
传统的法律纠纷主要是通过当事人的诉讼活动而得到司法救济，但是，由于金融发展权是一项集体性质的权利，因而在某些具体案件时常常存在可诉性不足的问题，虽然这并不是一种应然的状态，但它确实影响着这类案件的审理，成为金融发展权实现的障碍之一。所以，我们应该积极促进合理可行的责任保障机制，选择国家、社会和个人三者有机结合的农民权利保障模式。具体说来，国家角度，应该进一步强化司法审查制度，逐渐将某些抽象行政行为纳入司法审查的范围；社会角度，应该鼓励促进公益诉讼的发展，以公益为目的，以自益为形式，促进农民集体权益和个体权利的保障；个人角度，现代社会的纠纷解决，越来越多的倾向于采用协商、复议、调解、仲裁等多种司法程序之外的非诉讼的解决方式，这在一定程度上有利于平衡当事人双方的合法权利，促进各方利益的实现。
四、结论
农村金融支持作为最为重要的资本要素配置制度，其在建设社会主义新农村中的作用越来越明显。农村经济的发展关键在于资金，只有充分活跃金融供给渠道，增加农村的资金流量，才能为社会主义新农村建设提供坚实的物质基础。因此，笔者认为，只有从赋权的角度来规范农村金融市场，从法律层面明确规定金融发展权这一实体性权利，同时从外部环境着手，加大政策支农力度，从各方面减少金融机构的运营成本，并分担其经营风险，才能为农村金融市场的发展注入实质性动力。
参考文献：
[1]张燕,杜国宏,吴正刚. 农民金融权:一个农村民间金融理论研究的新视角［J］.农村经济,2010(9).
[2]龚明华. 我国农村金融需求与金融供给问题研究[M]. 经济科学出版社,2009.
[3]史二彪. 村镇银行的多重视角思考[J]. 法制与社会,2011(5).
[4]龚明华. 我国农村金融需求与金融供给问题研究[M]. 经济科学出版社,2009.
[5]曹俊. 村镇银行法律问题研究—以湖北省为例[D]. 华中农业大学,2009.
[6]张英洪. 权利短缺是农民问题的根源[N]. 社会科学报, 2011-1-6(3).
[7]姚芳. 论我国社会弱势群体的经济立法保护[J]. 韶关学院学报, 2005.
[8]赵志刚,巴曙松. 我国村镇银行的发展困境与政策建议[J]. 商业银行经营管理, 2011.
[9]王莹丽. 农民金融发展权及其法律保障机制[J]. 财经科学.2010(8).
[10]张守文. 经济法理论的重构[M]. 北京:人民出版社,2004.
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