摘 要 分析了上海市轨道交通建设中的投融资现状与存在问题。结合市场经济条件下城市基础设施建设的特点与运作规律,探讨了可供城市轨道交通建设借鉴的若干投融资模式及适用条件与范围。结合上海轨道交通建设的投融资体制的改革,提出如何协调好建设与管理关系等建议。
关键词 城市轨道交通,投资,融资,建设,运营管理
目前我国轨道交通项目建设的投融资体制,越来越难以适应快速发展的轨道交通项目建设的需要。需要创新轨道交通投融资体制,运用市场机制,吸引多元投资主体参与。
1 上海轨道交通建设投融资现状
1.1 既有轨道交通线的投融资概况
就上海市而言,已投入运营的3条轨道交通线,就采用了完全不同的三种投融资模式:
(1)地铁1号线(1995年),全长16.365ｋｍ,工程投资约6.2亿美元;由上海市政府投资建设(解决国内配套资金),并采用信贷方式,融入了部分国外资金(见表1)。
(2)地铁2号线(2000年),全长19.14ｋｍ,工程投资约94亿元;采用了市区两级政府共同投资体制,并积极利用国外优惠贷款(约8亿美元外汇)。资金结构如表2。
(3)地铁3号线(即明珠线一期,2000年),全长24.97ｋｍ,工程投资超过90亿元;首次采用项目公司模式,由上海铁路局、上海久事公司等8家投资人组成一个项目公司,走出多元化投资之路(表3)。
图1为上海目前3条轨道交通线建设资金结构情况。
1.2 存在问题
上海轨道交通建设资金主要来源于两个方面:一是市区财政收入(数量有限);二是项目借贷款,主要以上海久事、城投两家公司出面举债,借入内外债再转投入项目中。其中,项目借款绝大部分用于工程项目建设(如表1～3)。
3条轨道交通线均由上海地铁运营公司经营,投资与管理脱节。虽然轨道交通年售票收入节节上升,但一年3～6亿元的入账(含折旧),对于偿还建设项目借贷本息,只是杯水车薪。旧有的融资模式使市、区两级财政背上了轨道交通建设的沉重负担。就上海市经济与城市发展形势而言,轨道交通不可暂缓发展,因此有必要对建设与管理体制和模式进行一次“大手术”,针对不同背景与条件,运用市场经济条件下多种融资模式,解决建设资金不足的难题。
2 轨道交通建设筹资渠道分析
2.1国家预算内资金
近年来,投入到基础设施建设中的国家预算内资金稳中有所增加,但总量不足。“十五”期间,我国城市基础设施建设大约需要投资10000亿元。其中,中央和地方两级政府投资约2000亿元,缺口约8000亿元。计划经济体制下的单一投资渠道,不可能满足经济发展的需要。政府可以发挥投资的引导作用和政策的扶持与保障作用。
2.2 国内贷款
加大轨道交通项目建设的力度,在中央财政不介入的情况下,债务融资便成了地方政府无奈的选择。目前主渠道有国家开发银行的政策性贷款和国内商业银行的投资贷款。但城市轨道交通项目资金投放量集中、回收期长、收入水平较低的特点,使项目本身就孕育着较大的金融风险,筹资难度大。
目前国内资金市场也存有较大的社会游资。以上海高速公路建设为例,2000年3月至2002年10月就引入了民间资本210亿元,使上海西域高速公路建设速度加快了3～5倍。
2.3 利用外资
我国通过世界银行、亚洲开发银行、日本海外协力基金会等国外金融组织引入了一部分资金,但其规模相对于项目建设的资金需求量来说还太小。北京、上海、广州新修建的几条地铁项目部分采用借贷的方式吸收了一部分外国政府优惠贷款。
目前,国际上有近10万亿元的游资正在寻找投资渠道。应该说,利用外资建设城市轨道交通是有潜力的。
3 城市轨道交通建设融资模式分析
城市轨道交通属于城市的基础设施,因此政府的角色对融资非常重要。对轨道交通建设项目可进行的投融资方式主要看ｂｏｔ(建设—经营—转让,又称为“特许权投融资方式”)、ｔｏｔ(转让—经营—转让)和ａｂｓ(资产证券化融资)等模式。其中,ａｂｓ融资一般能以较低的资金成本筹集到期限长、规模大的建设资金,对轨道交通项目比较有利。我国城市轨道交通目前已具备证券化资产有效供给的两个基本因素:
(1)资产具有可证券化的特点。从融资技术上分析,城市轨道交通运输的客票收入是相对稳定且可预见的现金流入,是十分理想的可证券化资产保证。目前上海地铁3条运营线,日均客运量逾100万人,仅客票年收入6亿多元,而且目前运能还不能满足高峰运量的需要。如此稳定的现金收入有利于增强投资者的信心。
(2)有将其证券化的需求。从成本形态上看,城市轨道交通资产中凝固成本大,因此其资产流动性需求较强。
此外,还可采用融资租赁模式或联合融资模式:
在城市轨道交通系统中,车辆的投资占项目总投资的1/3左右。采用融资租赁方式,项目经营者只需投入较小量资金(首付金),即可融入资金巨大的车辆、控制系统等机电设备;投入运营后,再分期偿还租金,从而避免了运营之初一次性设备购置的巨大资金筹集和支出。通过将投资分散到以后若干年支出,规避了通货膨胀和归还贷款本息等投资风险。广深铁路公司在1998年就成功地运用此模式,融资租赁了瑞典一列摆式快速列车。
联合融资是为了弥补大型基础设施项目建设贷款不足而采取的一种融资方式,在世界银行贷款项目中采用较多。它通过担保和其他政策措施,联合其他商业贷款机构和投资商,向项目注入期限长、利息低的资金,支持发展中国家的基础设施建设。
由于城市轨道交通建设资金需求量大,从规避风险和建设资金筹集可行性分析,采取联合融资的方式比较有效。如政府投入一部分贷款作为“种子”,带动国内外企业或投资商资本的流入,使城市基础设施建设呈“民营化”特征。这种以政府投资带动社会民间资本投资于基础设施建设,开创了投融资新理念。美国初期铁路建设股份集资形式属此种模式。
4 上海轨道交通建设融资与管理建议
最近上海市政府提出了“投资、建设、运营、监管”四分开的改革思路,可以说开创了一条投资建设国际化、多元化,运营管理市场化,政府监管规范化的轨道交通全新发展之路。具体操作时应注意以下几个方面的问题。
4.1 政府角色定位
要实现上海市快速发展城市轨道交通的目标,完全靠政府的财力、沿用传统的政府包揽轨道交通建设的模式是不可行的。但也不能让城市轨道交通建设完全“自由化”地按市场规则推进,那样会造成与整个城市的建设与发展不协调。因此,政府应该把握好以下几点:
(1) 根据城市发展的需要,分近、中、远期制定出完善的轨道交通建设与发展规划,即网络规划,确定各阶段重点建设线路。据悉,上海已编制了750ｋｍ左右的轨道交通远景规划。
(2) 运用宏观政策手段,营造一个较为宽松的轨道交通建设的投资环境。如:在融资方式选择上,给予更大的灵活性;在土地开发上与轨道交通建设“捆绑式”进行等。努力创造条件,使轨道交通建设未来的收益(或效益),可提前用于当今的轨道交通线路项目之中。
(3)“政企分离”是市场经济必要条件。在轨道交通建设步入商业化运作的现阶段,政府虽不应直接介入,但需要以某种形式显示出政府是轨道交通建设强有力的“后盾”,以增加投资者的信心与勇气。上海申通公司作为市政府的“出资方”,其性质应定位于“国家投资公司”。它首先要不以盈利为目的,通过对企业实施控股、参股或股权转让等资本经营方式,贯彻政府的轨道交通发展方针和政策,成为政府指令的执行者以及政府经济政策的实施工具,吸引众多的投资商共同参与上海城市轨道交通的建设。
(3) 加强政府对轨道交通建设监管功能。城市轨道交通建设成本高是限制其快速发展的最主要的原因。 “政府搭台、市场运作”为轨道交通建设提供了一个新市场。但需要制定出一整套市场的“游戏规则”,必须有一个专门机构来监督与保证“游戏规则”执行不走样。建设(如上海申通公司)要与监管相分离,以利于建立一个公开、公平、公正的市场竞争环境,使投资者按自身获利需要,选择投资方向(项目),与建设者、管理者建立良好而协调的商业合作关系。
4.2 融资模式选择
在市场经济环境下,虽然可以完全按商业行为操作项目的融资,如前所述,采用ｂｏｔ、ｔｏｔ、ａｂｓ等多种模式。但轨道交通建设有一个时效限制,针对筹资的紧迫要求,更需要采取多种融资手段。其它城市轨道交通建设经验值得参考:
(1) 香港特区政府将资金以股权形式进入地铁项目,虽然在财政上给予支持,但要求地铁按成本-效益核算的商业原则运作。参考该模式,上海目前针对不同线路项目,成立的7个轨道交通项目公司中,申通公司(政府出资方代表)占205亿元资本中的45%,吸引了社会投资者的55%资本。
(2) 华盛顿、伦敦等地铁建设的公私合伙制,以政府的资金为主,私有社会资本作为补充,既加快了建设速度,还转化了一部分的风险。中国城市轨道交通建设市场尚未向私有投资者开放,这将是潜在的筹资渠道。上海、东航、武汉等航空公司,在我国首次吸纳了私有资本参与航空业经营便是一例。
(3) 曼谷市高架铁路运输的ｂｏｔ模式,由曼谷市政府与(香港)泰华公司签约,项目特许经营期30年。上海也可选择有一定客流基础、经济效益前景较好的线路寻求合作伙伴。
(4) 吉隆坡轻轨1号线ｂｏｔ+土地补偿模式,项目经营期30年。作为项目开发商的澳大利亚和英国组成的ｓｔａｒ公司要求政府从沿线土地中划拨8.1ｋｍ2,供其做物业发展,作为参与投资的一种回报。上海轨道交通5号线(莘闵线),闵行区政府已采用以沿线土地升值贴补工程拆迁等准备工程支出的做法。
(5) 利用证券股票,发挥社会闲散资金功用。上海申通公司通过“申通地铁”重组上市,实现有形资产套现8亿元;2002年9月8日,国内第一股权信托受益权投资产品———上海磁悬浮交通项目股权信托收益权投资计划正式推出,普通市民用5万元人民币就可成为投资者。虽然产品规模仅为1.88亿元人民币,但火爆的出售现场,反映了只要有适当的回报期望值,也可以从社会得到轨道交通建设资金的补充。
4.3 建设与管理关系处理
4.3.1 建设机制
可在申通公司的基础上,适时扩大国家投资公司规模或数量,使之成为上海轨道交通建设的投资主体。针对各线的建设,以项目为标的,由投资公司牵头,运用多种融资手段,成立项目建设与发展公司,从项目综合运营的效益中,取得收益,实现还本付息和投资回报。目前上海运营的3条地铁线,因政府包揽的原因,运营至今尚未还本付息。
在多元化投资体制下,投资效果(或称回报)是争取投资的重要因素。香港地铁之所以运营效益居世界前茅,有两点经验值得借鉴:(1)地铁公司根据市场寻求票价与客流的平衡点,按成本-效益的原则决定票价;(2)在政府规划的路网中,地铁公司决定轨道交通线建设次序、时机与投资方案(如以实现交通功能为投资第一原则,其次才是车站的装饰与美观)。即:建设与管理相分离。投资方也应将方便乘客使用和降低工程造价作为轨道交通方案与设计决策的重要依据,这对吸引投资者非常重要。
4.3.2 管理机制
建设与管理分开是上海轨道交通建设改革之举,形成产权与经营权的分离状况。
对于运营公司来说,它具有管理技术和管理人员两种资源。可操作的管理模式有两种:
(1) 托管方式:轨道交通(包括线路和车辆等)产权归项目投资公司所有,寻求一家水平高的轨道交通运营管理公司代为进行运营管理,运营收入归项目投资公司,项目公司负责支持运营管理公司的日常运营开支和管理费用。这是“网运合一”的方案。运营公司作为受托方,只负责日常轨道交通列车运营的组织、管理及相关设备的维护等,所有的运营支出“实报实销”,由投资公司承担运营盈亏带来的风险,同时投资公司享有运营盈利带来的效益。
(2) 租赁方式:轨道交通产权归项目投资公司所有,但以租赁方式租借给运营管理公司,根据合同(或协议),投资公司向运营管理公司收取线路和车辆使用的租赁费,作为投资回报。运营公司则通过强化内部管理,增加运营收入降低运营支出,以期获得更大的效益。支付租借费后的增收部分,归运营公司所有。这是“网运分离”的方案。它可以分散一部分投资风险至运营公司,投资方可以从租借费中获得较为稳定的回报。运营公司作为独立的市场主体,需要努力增加营运收入,以避免企业经营亏损,实现企业增效。
租赁方式较为符合上海轨道交通建设“四分离”的改革要求,有利于投资方与运营管理方以相同地位的市场主体参与轨道交通的建设与管理,有利于发挥两者的积极性,促进轨道交通的良性、可持续发展。
4.3.3 建设与管理关系
未来的上海市轨道交通建设与管理将形成多头分层的局面。
(1)资金的筹措:以国家投资公司为主体,联合国外金融、投资商和轨道交通设备制造供应商,通过不同的融资与组合方式,完成项目建设资金的筹措,在此基础上成立“项目资产管理公司”。针对轨道交通系统设备的特点,甚至可以分离线路(车站)基础设施与车辆移动设备,按设备种类分别成立资产管理公司或设备出租公司。
(2)线路建设:实施项目法人制,采用国际工程中流行的工程承包与代理模式(如交钥匙(ｔｕｒｎｋｅｙ)工程方式),通过招投标,以工程总价承包为原则,选定一家总承包商(如轨道交通建设公司),负责项目的设计与施工。
(3)运营管理:实行代理制或租赁制。在多家运营公司竞争的条件下,选择有利于提高轨道交通运营效率和效益的公司,承包日常的运营组织工作。在租赁模式下,运营公司不光租赁轨道交通固定设施(线路、车站、建筑物),还要根据客流特点和列车运行组织需要租借移动设备(车辆),以技术组织与管理实现运营增效的目标。
(4)政府监督:市轨道交通管理处代表市政府监督轨道交通规划与政策的执行情况;针对轨道交通建设与运营中的实际问题,负责研讨,向政府有关部门提出决策参考意见;发挥政府宏观调控作用,使投资、建设、管理三部门密切合作,共同推动轨道交通事业的发展。
2002年8月8日,由上海市五大骨干交通企业组成的“上海现代轨道交通公司”,获得了即将投入运营的轨道交通5号线(莘闵轻轨)的经营资质,开创了我国城市轨道交通由多家企业经营的先河;2002年8月13日,香港地铁有限公司占60%股份的上海港铁建设有限公司取得了与上海久创建设管理公司、上海地铁建设公司同样的轨道交通建设总承包商资质,并将出面总承包轨道交通9号线(申松线)的建设。可以预言,伴随着不断开放和规范的上海城市轨道交通市场,上海城市轨道交通建设的步伐将与时俱进,不断创新。
参 考 文 献
1 白思俊.现代项目管理.北京:机械工业出版社,2002
2 孙宁.城市轨道交通建设管理模式探讨.中国铁路,2000,(6)
3 黄斌,王遐昌.城市轨道交通项目的投融资模式探讨.城市轨道交通研究,2002,(1):14
4 金锋.从香港地铁运作经验看城市地铁体制的发展.城市轨道交通研究,1998,(1)
5 孙纪平.上海城市轨道交通体制改革与发展探索.城市轨道交通研究,2000,(2)
6 宋孝.上海轨道交通的可持续发展.城市轨道交通研究,2001,(4)
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