随着全球化时代的到来，非法移民问题已经成为当今世界各国面临的一道难题。对于正在崛起的中国来说，我们对非法移民的概念长期停留在非法移民海外的中国人身上，对外国人非法移民来我国没有太多的认识，但这样的问题伴随着中国经济的快速增长，已经越来越突出地摆在我们面前。非法移民对我国的人口和就业、跨界民族和国际关系、国际政治都有着不容忽视的影响，因此要引起足够的重视，做到未雨绸缪。
一、国际法视野下的非法移民问题
本文所论述的“非法移民”是指“未经政府批准而迁徙的人口,是一种跨国人口非法流动的现象,是国际间普遍存在的问题”。
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非法移民作为一种现象,其行为过程跨越了原籍国、过境国和目的国,非法移民问题给各主权国家带来了政治、经济、社会和安全等多方面的消极影响,已经不再是某一个国家的内部问题,而是一种跨国性的、同时也是一个颇受争议的国际问题,因而引起了国际社会的广泛关注。从国际法的角度审视非法移民问题,其危害主要有两个方面：第一,非法移民问题对国际安全提出了挑战。作为一种“非传统安全”,伴随着全球化进程的加速,非法移民问题所凸现出来的非传统安全影响日益突出。首先,非法移民行为不仅违反了一国的边境管理法规,而且现今的非法移民与国际人口走私犯罪集团纠合在一起,相互利用,其规模和影响已被国际社会公认为一种有组织的跨国犯罪行为。其次,近年来,国际恐怖主义分子通过非法移民的方式入境从事恐怖活动。
第二,非法移民问题深刻地影响着国际关系和国家之间的正常交往。由于在处理非法移民问题上各国政府政策不一,又缺乏配合,因此造成了在这个问题上相互指责、推诿责任的现象。因此,非法移民问题很容易引起外交纠纷,从而影响两国之间的正常交往。
非法移民问题已成为世界各国面临的一道难题,如何从国际法的角度实施对非法移民问题的控制也对国际法提出了严峻的挑战。国际社会在控制非法移民问题的国际合作已经逐步形成了一套措施、规则和制度。这些措施、规则和制度主要包括:
(一)对非法移民的遣返和接受。这是国际合作控制非法移民的一项基本制度。
(二)对跨国偷运移民的犯罪行为的打击。这是目前国际合作控制非法移民的最重要的一项制度。鉴于跨国偷运移民的犯罪集团在非法移民过程中所扮演的重要角色,国际社会在打击跨国偷运移民犯罪活动的问题上已经取得共识,并形成了具有法律约束力的国际公约,即《打击跨国有组织犯罪公约》以及《偷运移民议定书》。《偷运移民议定书》重点选择了具有典型意义的海上偷运移民的犯罪行为,进而作出了详细的规定,并将这些措施中的通行做法推及到陆路和空路偷运移民的犯罪情形中。
(三)预防和合作措施。《偷运移民议定书》规定了缔约国在预防和打击偷运移民上多方面的合作措施,这些措施涉及信息的交换、边界措施、证件的安全与管制、证件的合法性和有效性、培训和技术合作以及其他预防措施等领域。在信息的交换方面,欧盟制定的《申根协定》在缔约国之间建立起一个信息系统,即“申根信息系统”(SIS),这一系统的建立为方便查询移民资料并截获非法移民发挥了重要的作用。
(四)对非法移民基本人权的保护。对非法移民的控制应在合法的范围内进行,不能侵犯其基本人权,《偷运移民议定书》专门规定了对被偷运移民的保护、帮助以及返还制度。
二、完善非法移民国际立法及其实施机制的若干建议
(一)修改1957年《有关偷渡者的国际公约》
完善的国际法律体系是控制非法移民国际合作的法律依据。联合国主导下制定的控制非法移民的国际条约由三部分组成,即1957年《有关偷渡者的国际公约》、2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定书》。在这三个国际条约中,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定书》围绕跨国偷运移民及其相关犯罪的立法规定已经相当成熟和完善,需要修改或完善的是1957年《有关偷渡者的国际公约》。
第一,对“偷渡者”定义的扩充或修改。《有关偷渡者的国际公约》中定义的“偷渡者”外延非常狭窄,仅指从海上乘船进行的偷渡,形式单一,已经不适应当前变化多样的偷渡情势,急需修改或扩充。第二,对该条约名称的修改。鉴于《有关偷渡者的国际公约》的内容是以对海上偷渡者的发现、接受、驱逐或遣返等程序性事宜的规定,为了准确反映条约的内容,可否将该条约的名称修改为《有关非法移民的国际公约》。第三,对该条约内容的增添。
对非法移民的驱逐或遣返应当尊重和保护其基本人权,有关的国际条约已经对移民的人权作出了具体的规定,在《偷运移民议定书》中也规定了对被偷运移民的保护和帮助的具体措施。因此,除了在处置非法移民的程序上规定国家间的合作外,还应该增加有关对非法移民基本人权的保护,以避免在驱逐或遣返的过程中遭受非人道的待遇。
(二)发展控制非法移民国际法的实施机制
除了要完善和加强控制非法移民的国际法立法外,发展其实施机制也是控制非法移民国际合作中非常重要的一个环节,因为即使有完善的国际立法但不能有效地贯彻实施,那么该项立法也徒具形式。然而,在当今的国际社会中,并没有一个实施控制非法移民国际法的实施机关,对相关国际法的实施主要是通过将国际法律规范转化为国内法来间接实施。因此,也只能是在现有间接实施机制的框架内完善和发展对控制非法移民国际法的实施机制。
第一,扩大相关国际条约的缔约国范围。国际条约的签署、批准和加入是建立在各国自愿平等的基础上的,任何国家或国际组织都不能强迫某一个国家签署或加入某一国际条约。同时,国际条约一般必须有一定数量的国家或组织批准、接受或加入才能开始生效。例如,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定书》都规定,自第40份批准书、接受书、核准书或加入书交存联合国秘书长之日后第90天起生效。议定书不能在《联合国打击有组织犯罪公约》生效前生效)。
因此,在有关国际条约和议定书制定后,各成员国应积极通过国内相关程序批准、接受、核准和加入该公约及其议定书,以使其早日生效。其次,在公约及其《偷运移民议定书》生效的基础上扩大缔约方的范围,使控制非法移民的国际合作范围更加广泛。在这一方面,联合国、国际移民组织以及其他国际组织、区域性组织、非政府组织应发挥其政治协调功能,通过加强国际对话以及国际会议、区域性磋商会议等途径,促进在控制非法移民国际合作上更广泛的共识,推动其他国家和地区尽早成为上述国际条约的缔约方。
第二,促进相关国际法律规范的国内实施。(下转第106页)
(上接第100页)不论是《联合国打击跨国有组织犯罪公约》还是《偷运移民议定书》,都只是规定了缔约方应承担义务采取各种立法和执法措施预防和打击跨国偷运移民及其相关犯罪行为,这些法律规定为各缔约国之间的合作构建了一个国际合作的法律机制,但需要通过国内法律程序将其转化为国内法加以实施。因此,各缔约国在承担条约义务的前提下,应积极制定或修改其国内立法,改进国内执法措施,才能将控制非法移民的国际法付诸实施。
第三,处理好国际条约与双边或区域协定、行动安排或谅解之间的关系。与控制非法移民有关的双边或区域协定、行动安排或谅解对于在小范围内具体而灵活地控制非法移民问题有着重大的作用,同时也是补充国际法律规范实施的重要方面。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,例如在引渡方面,该公约要求各缔约国应寻求缔结双边和多边协定或安排,以执行引渡或加强引渡的有效性。
在《偷运移民议定书》中也规定,缔约国应考虑缔结双边或区域协定或行动安排或谅解,以期制定最适宜而有效的措施,预防和打击该议定书第6条所列行为,或在缔约国之间加强本议定书的规定。
第四,加强与有关国际组织的合作。以联合国、国际移民组织等为主的国际组织在控制非法移民的国际合作中发挥着重要的作用。联合国除了在其国际多边合作机制内的国际立法作用外,还应发挥其系统内各专门机构、机关、区域委员会、计划等的职能作用,促进控制非法移民的国际法的实施。
第五,在控制非法移民的国际合作中实现责任的共担。非法移民问题如果处理得不好,容易导致国家之间的矛盾,影响国家之间的正常交往。非法移民的发展已经打破了以往固定的非法移民原籍国、目的国的分布状态,使得非法移民的来源地和目的地呈现全球化的趋势。
因此,在这一发展趋势下,国家之间不应就非法移民问题相互指责,而应该共同承担起控制非法移民的责任。在控制非法移民的国际合作中,作为主要非法移民目的国的发达国家应该承担起更多的责任,因为这些国家的移民政策对非法移民的形成和发展具有重大的影响。
例如,对非法移民的合法化政策、滥用庇护权等,往往将大大抵消发展中国家控制非法移民出境的努力。而且,发达国家移民政策的变动使得发展中国家被动地采取相应的措施。因此,发达国家要慎用相关的移民政策,或者在移民政策变动时向发展中国家传递有关信息以便其采取积极的应对措施,尤其是不能将非法移民问题政治化。
作者：于晓艳 蒋中慧 来源：西江月·上旬 2012年7期
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