论文关键词:信赖保护原则 行政法 信赖利益
论文摘要:行政信赖保护原则是现代法治国理论的产物,它保护了以信赖为基础的社会秩序,促使人们捍卫公法领域里的契约权利,改变了个人利益无条件服从社会利益的状况,彰显了行政法的内在理性。除了理论支撑之外,信赖保护原则的建立还需要一系列制度支撑。
进入社会法治国时代后,国家任务发生变化,政府由消极的守夜人变成积极照顾公民生老病死的保姆,政府的职权日益膨胀。同时,政府的行政行为也由单纯的强制型行政、命令型行政转变为给付型行政和服务型行政。这些变化从根本上解构了行政法的原则体系,使行政信赖保护原则进入人们的视野。
所谓行政信赖保护原则,是指当行政相对人对行政主体做出的行政行为已产生信赖,并且这种信赖因其具有正当性而应当得到保护时,行政机关不得变动这种行为,或者如果出于公共利益的考虑变动这种行为时必须补偿相对人的基于信赖而遭受的损失。
一、行政信赖保护原则的行政法之维——秩序、契约、利益
笔者认为行政信赖保护原则在现代行政法的土地上生根发芽,是有其坚实的理论支撑的。本文从秩序、契约、利益这三个行政法最重要的要素出发探寻行政信赖保护原则是如何彰显行政法内在理性的。
1.行政信赖保护原则与秩序
现代国家的秩序是一种“固有秩序”(cohesiveorder)。①在这种秩序下,法律基于合意而产生,又基于信赖而得以维持。在经济过程中,除了通过理性的计算,寻找个人利益的最大化外,人们可以因为非理性的“惯性信赖”而参加到某种经济过程中,这也是一种资本投入。这种信赖、效忠与组织上的联署,即“自发社交性”(spontaneous sociability)。②良性社会秩序的生成有赖于公民对政府的信赖,为了获得这种信赖,行政信赖保护原则使政府从神坛上走下。如果公民容忍政府违背承诺,言而无信,从个案上看,似乎并不能影响公民对政府的信赖,但是我们知道一个人的信赖被漠视,社会其他成员也可能遭受如此下场,那么整个社会的信赖体系就会土崩瓦解,社会秩序也就不复存在。行政信赖保护原则实现了秩序的最低要求:政府违约也必须承担责任。
2.行政信赖保护原则与契约
契约是社会关系存在的一种样式,因此,这里的契约即指社会契约。社会契约论的要义是:自然状态下的人们在自然法的指引下,在自由、平等的基础上就某些自然权利的交换达成协议,并依据协议建立国家,制定宪法和法律,从而得到一种确定的社会秩序以保护自己的天赋人权。据此,社会契约意识涉及国家、政府等公权力的来源、性质和地位等问题。因此,社会契约意识是行政法最为深厚的观念基石,同时也是行政信赖保护原则的理论基础。因为,契约凝聚着人与人之间的公平交涉、协商、对话、磨合过程,它“包含一种公平的程序理论”③,“由于契约具有平等、自愿、互利、相互制约的特点,它能减少交换过程中的不确定、不安全因素,增加交换”④。这些理念正是行政信赖保护原则得以产生的基础。
行政信赖保护原则根源于社会契约,反过来又促使人们捍卫公法领域的契约权利,因为行政信赖保护原则保护了社会契约所蕴含的法律价值。现代社会,社会契约实现着公民普遍追求的公平、自由、民主、权利、发展、幸福等诸项价值,而行政信赖保护原则使这些价值不会因为政府的违约而落空。行政信赖保护原则使政府履行义务,恪守自己的承诺,从而保护契约当事人信赖。
3.行政信赖保护原则与利益
在行政信赖保护原则中,涉及了公共利益和私人利益这两种基本的利益类型及他们之间的关系。根据庞德的理论,公共利益是从政治组织社会生活角度出发,以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望;个人利益是直接从个人生活本身出发,以个人名义所提出的主张、要求和愿望。⑤
公共利益与个人利益处在一种深沉的张力中。边沁认为:“共同体是个虚构体,由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么,共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和;不理解什么是个人利益,谈共同体的利益便毫无意义。”⑥
而古典宪法理论承认“公益乃最高之法则”。
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在这种观点的指导下,公共利益成了巨大的黑洞,吸纳了所有无法定义利益,同时稍有不慎就会吞噬正当的个人利益。但是,在现代行政法保护公民个人利益的理念下,无条件地牺牲公民个人利益以满足公益的绝对性已面临挑战。事实上,如何促使公益的增进及维持,以及如何调和其与个人利益之间的紧张关系,才是整个行政法的核心问题,同时也是行政信赖保护原则的精义所在。传统的行政法制度设计的价值取向是公共利益优位于个人利益。实践中很多以公共利益之名,行侵犯个人利益之实的行为无不充分说明了这一点。在现代法治国家,那种认为公共利益的实现必然带动个人利益,从而片面强调公共利益的理论与实践是与现代法治精神相悖的。行政信赖保护原则将公民个人利益看作是公共利益的最重要内容之一,通过对公民个人利益的保护以及促进公民个人利益的实现,进一步促进公益的发展,实现了公共利益与个人利益的协调发展。
二、构建行政信赖保护原则体系的具体规则
探讨了行政信赖保护原则的理论基础,下面有必要对行政信赖保护原则在实践中的制度支撑进行论述。
一种制度的建立必然有一套完整的框架结构在支撑。信赖保护原则也不例外。基于对现代行政法精神与理念的分析,笔者认为,以下几个具体规则是构建信赖保护原则体系的基本内容:
1.排斥任意性规则
随着社会经济的迅速发展、民主制度的勃兴和法治国理论的逐渐成熟,行政行为的体系获得了进一步的充实,过去消极行政行为一手遮天的情况发生变化,积极行政一跃成为行政行为体系的重要部分。
“当前,法律主要规定了行政机关两大类行为范式:一是对相对一方的权利配置和实现产生影响的法律效力的行为,集中体现了行政权的强制力、支配力的特性;二是对相对一方的权利形式和义务的承担施予指示性的、不产生法律效力的影响的行为。”⑦后者即是积极行政。积极行政应遵循合理性原则,表现在信赖保护原则中就是排斥行政行为任意性规则。
积极行政的任意性导致多变性,使行政相对人的利益处于变数中,损害行政相对人的合理信赖。行政信赖保护原则要求行政主体实施行政行为之前做好充分的调查研究,通过细致的准备和审慎的态度消除行政行为的任意多变性。
2.严格限制规则
这里先要讨论违法行政行为的分类。对于违法行政行为是否可依违法程度的不同而分成不同的形态是有争议的。肯定说认为违法行政行为应分为违法的和可撤销的。否定说则相反。较有代表性的观点是“一元化理论”,即“公法上没有与民法上相同之自始、当然、确定无效之概念,否则于未宣告其无效前仍有效,人民皆受其拘束,一旦宣告其无效则系自始、当然、确定无效,后果实不堪设想”。⑧笔者支持“一元化理论”,在本文中仅讨论可撤销违法行政行为。
笔者认为行政机关有权依职权或依申请撤销违法行政行为,但基于信赖保护原则,同时具备如下条件时,行政主体不得撤销行政行为,或虽可撤销行政行为,但不能溯及既往发生效力,或必须给予行政相对人以合理补偿。
(1)外观事实存在并为相对人所知,这使信赖的发生有了可能。
(2)不可归责于行政相对人。信赖是否应该保护取决于它是否值得保护,也就是说相对人在过程中是善意的,没有故意或重大过失。
(3)社会成员信赖了该行为,这主要表现为:行政行为赋予行政相对人某种物质利益,而社会成员已对该物质利益进行了处分,或行政行为赋予社会成员某种资格,而社会成员依此资格从事了某种行为,并因该种行为而投入一定的利益。
3.治愈违法行政行为规则
对违法的行政行为不能一概宣布其无效,笔者主张在信赖保护原则规制下,对特定的违法行政行为可通过治愈的方式追认其效力,从而保护相对人信赖利益。治愈违法行政行为的方式有以下几种:
(1)追认。主要是针对越权行政行为,指有权限的机关对无权限的机关所作的行为事后进行确认。
(2)补正。补正主要是针对程序或形式违法但轻微的行政行为,指通过事后补正剔除违法行政行为的违法性,使之成为合法的行为。
(3)转换。转换是指违法行政行为与另一合法行政行为具有相同的目的且具备作成该行为所必需的方式、程序及实质要件的,将违法行政行为转变为另一合法、无瑕疵的行政行为。⑨
综上笔者认为,虽然各国对违法行政行为的治愈有着迥异的看法,但在实践中违法行政行为的瑕疵轻微或瑕疵随着情况的变化而有所缓和的情形是存在的,对其的撤销将有损信赖利益,因此以治愈的方式贯彻信赖保护原则不失为良策。
4.不得不利变更规则
行政行为的变更关系到行政相对人的切身利益,有赖于行政信赖保护原则的保护。学者提出行政行为的跨程序拘束力,即虽允许行政主体变更行政行为,但不能因此使社会成员处于更为不利的境地,也即不能以负担性行政行为取代授益性行政行为、以负担较重的行政行为取代负担较轻的行政行为、以授益较少的行政行为取代授益较多的行政行为。⑩这样,社会成员因信赖行政行为的合法有效而应获得的正当权益就得到了维护。
5.信赖利益损失补偿规则
笔者对行政法上的信赖利益与合同法上的信赖利益进行了比较,发现二者有共通之处,因此合同法中信赖利益的界定和论点是有借鉴意义的。在合同法中,“信赖利益是指对合同或要约赋予了信赖的一方当事人所故有的,因信赖可能或已经受到损失的利益,包括财产利益和机会利益。”“信赖利益保护的结果是将原告置于订约前的状态。”11笔者认为信赖利益保护的结果是将原告置于订约前的状态的论断实际上揭示了保护信赖利益的目的,下面将以此为基点详细说明行政法上的信赖利益。
在行政信赖保护原则中涉及行政相对人的三个利益:先期投入、既得利益、期待利益。先期投入是指行政相对人为获得利益所付出的代价,既得利益是行政相对人基于信赖已经得到的利益;期待利益是信赖对象不发生变化应得的利益。信赖利益是行政行为没有发生变化行政相对人已经得到和应该得到的利益的总和,即既得利益和期待利益两部分。笔者认为先期投入的付出不是基于信赖而是为了获得信赖,行政
相对人付出先期投入时,能否得到行政相对人期待的行政行为尚处于未知状态,信赖的行政行为尚未发生,何谈信赖!
综上所述,笔者认为行政信赖保护原则彰显了行政法的内在理性,具有坚实的理论支撑。因而笔者主张对外国的行政信赖保护原则研究进行深入地探讨,吸取其合理经验,在中国建立起完整的行政信赖保护原则体系。
注释:
①Misztal inModern Press.1996:63-64.
②(美)福山.诚信.立绪文化事业有限公司,1998:35.
③(美)庞德,沈宗灵、董世忠译.通过法律的社会控制—法律的任务.商务出版社,1984:59.
④王雨本主编.法制·法治.中国公安大学出版社,1998:61.
⑤沈宗灵.现代西方法理学.北京大学出版社,1992:259.
⑥(英)边沁,时殷弘译.道德与立法原理导论.商务印书馆,2000:58.
⑦罗豪才,沈岿.平衡论:对现代行政法的一种本质思考.现代行政法的平衡理论.北京大学出版社,1997:42-55.
⑧张正.行政法体系重点整理.台湾保成文化出版公司,1996:443.
⑨林莉红,孔繁华.论违法行政行为.河南省政法管理干部学院学报.2000(5):15-27.
⑩李春燕.行政信赖保护原则研究.行政法学研究.2001(3):6-13.
11马新彦.信赖与信赖利益考.西北政法学院学报.2000(3):75-84.
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