行政法国际化现象由来已久,相关研究却极为不足。在行政法国际化发展蔚为壮观的今日,跟进性地研究极为迫切。笔者的旨趣在于通过对于行政法国际化思想的发展脉络的理顺,试着为行政法国际化论题的研究做一些基础性工作。
一、行政法国际化的概念界定
探讨行政法国际化思想的发展脉络,首先要解决的一个基础性问题是行政法国际化的概念问题。依笔者之见,行政法国际化的概念可以从两方面来解释:
其一为狭义概念,是指在全球化带来全球性问题亟需全球治理的背景下,不同国家、地区和国际组织之间或内部的行政规则在某些理念或者制度层面交互转化、彼此借鉴而实现的一种动态趋同。这种趋同的实现有其内在动力,表现为全球范围内对于自然正义、公平、理性等行政法理念的认同。
其二为广义概念,它不再限于全球化时代这一时间维度,它的实现依赖于国家间行政法的借鉴和移植,更侧重于指称理念层面的行政法国际化,以便于行政法思想史的研究。本文即是采用此广义概念。
二、行政法跨国界发展的历史发展脉络
想了解行政法国际化发展的清晰脉络,对其进行历时性研究必不可少。探究整个行政法思想史,经过梳理和总结,笔者通过以下几个方面对其进行一个脉络化解读:
1.早期自然法思想对跨国界行政领域的影响
(1)柏拉图和亚里士多德时代
柏拉图和亚里士多德时代,古希腊的自然哲学达到了历史顶峰,自然法中的行政法理念也极具有现代气息。黑格尔曾称赞说:“哲学作为科学是从柏拉图开始而由亚里士多德完成的。”虽名为《理想国》,柏拉图却把城邦正义作为著作的探讨主题;他还把服务理念引入到行政之中,“我们建立这个国家的目标并不是为了某个阶级的单独突出的幸福,而是为了全体公民的最大幸福。”这种服务理念至今仍为各国行政法所推崇。
同时为马克思和恩格斯尊称为“古代世界最伟大的百科全书,古希腊人的科学的基础代表和改革者,古代世界最博学的人”的亚里士多德,则从更具有操作性的层面阐释了自己的行政法思想。亚里士多德对于行政法的贡献表现在以下两个方面:一方面他认为作为公权力的行政权应当被制约,并提供了比较理想的两种制约方式,以道德制约权力和以公民参与政治的方式来制约权力;另一方面,他开始注意到行政权行使中“人的因素”—“人的道德”,这种在当时极为先进的行政法理念让我们依稀看到了“行政裁量权”的雏形。
(2)古罗马的自然法思想
征服希腊各城邦的古罗马因其极高的私法成就而为人们啧啧称奇,然而我们并不能因此无视古罗马公法,尤其是古罗马行政法的重要性。这些珍贵的公法理念同样渊源于当时的自然法思想。对此,梅因的论述极为精辟:“我找不出任何理由,为什么罗马法会优于印度法律,假使不是自然法理论给了它一种与众不同的优秀典型”。
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自然法思想认为,存在普适于万民的法律而不问其国籍民族,这种思想指引了具有很强跨国性的万民法的形成,而万民法也因为其特殊性成为罗马法的重要组成部分。自然法之于行政法,影响的方式尤为特殊。我们看不到它的具体所在,却又无时无刻不感受到它的存在。就这样,自然法思想以罗马法为媒介深刻的影响了并影响着世界法律的发展。也就是从那时开始,各个国家间的行政法已经开始了思想、理念乃至制度层面的交流,我们称之为行政法国际化的雏形。
2. 中世纪教会法行政规则的影响
人们常说,不懂教会史,就不懂欧洲中世纪的历史。不了解中世纪教会行政法规,那么对于整个行政法发展的理解也就只能止于“只砖片瓦”。中世纪的欧洲,充斥着教会政权和世俗政权的斗争,以教皇为首的教会取得了最终的胜利。得益于此,教会法得以适用于罗马教皇的权力领域,跨国适用成为教会法区别于世俗国内法的一个重要特点。
横向研究教会法的组成,我们会发现教会法对土地、婚姻家庭与继承、行政、刑事、诉讼等问题都有所涉及,教会政府的特殊运作模式和跨国行政的空间改变了行政法传统的运作模式,运行的物理空间也体现出一定的跨国性。
正是在这个时候,真正意义上的行政法国际化成为现实,国际化涉及的领域也从理念、价值层面开始拓展到具体的制度设计和行政法实践操作层面,行政法的国际化已经不只是一个理论引导,它的具体落实表现为以下几个方面:
(1)平等、博爱和个人权利意识等公法价值观的深入人心
基督教的产生根源于被压迫者发自内心的呼声,所以它的教义特别强调众生平等和博爱,彭小瑜教授认为:基督教之爱是教会法的主题。在教会的组织机构中,从教皇到主教等各个层次的圣职都是通过选举的方式产生的,这区别于世俗世界的世袭制;另一方面,教会虽然身为封建主,但区别于传统封建主之处在于他们往往以救世主代言人的身份从事社会福利事业,将救世主的恩泽普施于世俗大众。
对这些平等理念和博爱思想的倡导,从深层次的激发了人们个体权利意识,他们反过来对于不平等、不博爱的反抗就成了推动法制尤其是行政法规则进步的动力。行政法是一部管理法,更是一部服务法,对于平等理念的追求,对于个体权利的尊重,仍为我们今日的行政法所倡导。
教会法中埋藏着诸多现代行政法制度和理念瑰宝,基于教会法跨国适用的特殊性,这些瑰宝得以在整个欧洲范围内适用,这种现象造就了行政法发展历程中的跨国属性。
(2)教会行政法的跨国规制机构为行政法国际化提供了制度实践
教会行政的空间跨越了主权的传统界限,它调整的范围不再是民族国家内部的行政问题,欧洲各国的国民甚至是各国家自身都成了被规制的成员单位。参与主体的多元化和利益的错综复杂性是教会行政面临的现实问题,如同今日国际行政的困境,要求教会行政立法实现高层次的统一和协调,因此也会体现出巧妙到微妙的技术性。教会行政的效率较之于今日国际行政的无序和无力,即使抛开信仰层面的约束,也会有不少值得今日国际行政借鉴的东西。
(3)教会行政法在行政程序制度上也向我们展示了其行政规则的技术含量——注重专家参与,实现行政程序的完备性
3.文艺复兴以来资本主义世界的国际行政法发展
在西方历史上,文艺复兴运动永远是个值得大书特书的时代,关注人、尊重人并且最大程度挖掘人的价值成为那个时代的特征。随后,伴随着原始积累时期的领土扩张,行政法作用的领域以武力作为先导超出了主权的范围,西方殖民者在殖民地可能不会完全推行资本主义行政法,但客观的影响不可避免,其影响的实现途径主要有以下两种:其一是在殖民地强行推行全新的资本主义行政法理念和制度,这种行政法跨国传播最为彻底;其二是一种渐进式的推行,先是在殖民地部分领土推行自己的法律制度,比较典型的如租界制度,租界以外的地方则通过对傀儡当局施加压力,对本土化法律实行资本主义为价值取向的改造。无论哪种方式,都不可避免的涉及行政法的跨国作用;同时,资本主义在瓜分世界的过程中,相互之间的争夺不可避免,这从另一层面上催生了国际管理规则的诞生。所有这些因素,都为国际层面法律规则提供了生存土壤。
说到行政法的国际发展,万国法理论奠基人格劳修斯我们无法回避。以普适性的自然法理论为指导,他实现了对古罗马万民法的改造,诞生了以主权国家为权利义务主体的万国法。他认为,国际社会应该有其类似于国内社会的相对稳定的秩序,这就需要一套各国政府所共同认可和遵守的国际管理规则,这些管理规则以条约的形式达成,而条约的遵守却要依赖于自然法理念对国家道德层面的约束。对这些管理规则加以分类,国际行政管理意义上的规则我们称之为国际行政法。正如格老所言:“凡国民只顾目前利益而违反自然法及万国法者,亦属于自绝于天、永无安宁之望”。 之后的资本主义世界经历了自由资本主义至垄断资本主义的转变,伴随着资本主义的发展,诸如联合国、国际货币基金组织、华约、北约等政府间国际组织的诞生,理论和现实的推动也使得此时的跨国行政规则显示出自身的时代特点:
第一,跨国界行政规则的权利义务主体限于主权学说意义上的民族国家,至少是政府间的国际组织。
第二,跨国界行政规则的约束力来源相对单一,主要是自然法理念和公平正义等道德层面的约束。
第三,此时的“国际行政法”植根于法律多元化的社会土壤。国际行政法并不是凭空产生的制度,有其深刻的社会土壤,表现出的是对于各国行政法多样化的尊重。
第四,跨国界行政法的理论框架比较粗陋,对于国际法律秩序的研究是这一时期最具独创性的理论。
三、全球化时代的行政法国际化
作为法律全球化的下位概念,行政法国际化必然无法摆脱法律全球化的共性特征:比如,二者都是个动态的过程;对二者的研究都有一个前置性共识——承认法律的民族化和地方化,尊重法律的多元化发展;二者对于“法律”一词的外延性认识上达成了一致——国家不再是唯一的规制规则的来源。然而,行政法毕竟是一门特殊的部门法,理念和制度层面的刚性决定了行政法国际化具有区别于法律全球化的特质:
1.典型的行政层级治理向网络化治理方向发展。
Anne·M·Slaughter在谈及这一问题时指出,全球化的众多参与者组成了一个网络系统,国家只是其中的一部分。在这个网络系统中,国家并不必然也不可能与其他参与者形成层级关系。公权力和私权利建立在由众多主体和规则组成的网络系统上,而这些主体和规则不仅来自国家主体,也可能来自于私人组织。
2.行政法国际化使行政规制在其原有领域内实现了市场价值标准和非市场价值标准的结合,这种结合乃至融合使行政机关对市场经济价值标准的追求具备了正当性。
3.协商和对话等私法问题解决机制开始介入到公权力的运作过程。能够坐下来协商和对话本身就是对经典行政理论的极大修正,行政权的高权属性逐步退化。这一过程被学界形象的称为从“听证室”到“谈判桌”转移。对于这种转变,笔者借用图示以便大家的理解。
理论是行动的先导,对于思想的挖掘则会使理论的研究走向深刻,思想也会因现实的多姿多彩平添几分活力。严格来讲,行政法国际化是个现代行政法概念,但行政法国际化发展的思想脉络却是已经绵延许久。深入的研究行政法国际化现象,离不开思想领域的深度挖掘,尤其是面对行政法国际化这一争议颇大的论题,其合理性和正当性的阐释更需要对其思想根源及其规律的探究,而这也是本文的旨趣所在。
作者：曹国成 黄黎黎 来源：北京电力高等专科学校学报 2010年3期
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