《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）的实施，为进一步扩大对外开放和有效利用外资提供了强有力的法律保障，同时也对现行外汇管理体系提出了挑战。应建立与之匹配的外汇管理框架，以保证和促进外商投资健康有序发展。
《外商投资法》的主要内容
从金融的角度来看，《外商投资法》主要从外商投资国民待遇、外商投资利益保护和外商融资便利化三个方面对外商投资环境进行了优化。外商投资国民待遇方面。《外商投资法》对外商投资实施准入前国民待遇和负面清单管理制度，为外商投资企业营造公平、公正的营商环境。自2013年中国首份外商投资准入负面清单发布以来，外商投资准入负面清单经历了四次修订，负面清单条目已由原先的190条大幅缩减至45条。外商投资利益保护方面。《外商投资法》从资本流动、知识产权、商业秘密、政府管理等多个角度强调了对外商利益的保护，特别是外商投资者在中国境内的出资、利润、收益、处置等方面可以依法以人民币或者外汇自由汇入、汇出。建立外商投资服务体系，切实保障外商投资者平等参与市场竞争。外商融资便利化方面。《外商投资法》首次以法律的形式对外商投资企业的融资形式进行明确，进一步拓宽融资渠道，为外商投资企业融资提供便利。在原有的外商投资政策下，外商投资企业在某些领域的融资行为受到一定的限制，影响了企业的综合发展。随着《外商投资法》及配套政策的实施，外商投资企业可以在明确的法律规范下选择更加便利、多样的融资方式。
当前外汇管理面临的主要挑战
总体来看，《外商投资法》的颁布，体现了我国继续扩大金融行业对外开放的决心，不仅有利于深化政府“放管服”改革，也有助于增强外商投资者来华投资的信心。但投资门槛降低和自由程度提高，也意味着跨境资金流动风险的上升和外汇监管难度的加大，对我国现行的外汇管理体系提出了更高要求，主要体现在以下四个方面。第一，外汇管理职能定位需进一步明确。长期以来，外商投资外汇管理以登记管理为核心，外商投资企业的初始登记及后续股权变更、增减资等重大信息变更主要依托上游部门的审批或备案。《外商投资法》实施后，商务部门对负面清单以外企业不再进行审核，外汇管理部门依托前置部门审核外商投资真实性的管理基础被弱化，真实性监管责任和压力倍增。同时，因外汇管理部门对上游部门的登记行为无追溯权和否决权，即使对投资资金来源的真实性、合规性有所质疑，也难以拒绝办理相关登记业务，易陷入被动局面。因此，外汇管理部门在外商投资管理中的定位和作用需要进一步明确。第二，外汇管理政策框架需进一步优化。《外商投资法》第二条规定，外商投资是指外国的自然人、企业或者其他组织直接或者间接在中国境内进行的投资活动。该项法规实施后，外商投资者范围不仅扩大到其他组织，而且投资行为除直接投资活动外还涵盖间接投资活动，定义范围更广。这对外商投资者境内直接投资和资本市场间接投资的外汇管理原则、管理法规和管理体系均造成冲击，亟须外汇管理部门对外汇管理政策框架进行调整和优化。第三，外商投资资金真实性审核力度需进一步加强。《外商投资法》第二十一条规定，外国投资者在中国境内的出资、利润、资本收益、资产处置所得、知识产权许可使用费、依法获得的补偿或赔偿、清算所得等，可以依法以人民币或者外汇自由汇入、汇出。该项法规实施后，外商投资者的资金流出流入更加便利，部分违规资金可能借道流出或变相流入违规领域。亟须外汇管理部门有针对性地强化对外商投资资金跨境流动的真实性审核，便利办理流程的同时，确保外商投资者每一笔流入流出资金都能够真实、准确。第四，外商投资资金合规性监管制度需进一步完善。《外商投资法》第三十五条规定，国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。安全审查，除了外商投资项目自身外，还应包含资金来源层面的安全审查，例如资金来源是否涉及恐怖组织和地下钱庄等。这些都对外商投资资金的合规性监管提出了更高要求，亟须外汇管理部门有针对性地对外商投资资金来源合规性管理制度进行完善。
构建外汇管理新框架的构想
新的外汇管理框架应在符合我国外汇管理基本法律法规的前提下，在穿透式监管和协同监管理念指引下，以促进投资便利化、实现外汇高效监管为目标，运用两位一体的监管方式，在完善数据采集机制的基础上，优化负面清单管理机制，对外商投资实施全周期的真实性、合规性管理。第一，建立穿透式信息采集分析机制。一是完善登记前端信息采集。以“单一窗口、单一表格”业务受理为契机，优化跨部门数据接口配置，在外商投资企业完成工商登记、变更后，实现登记信息及审核材料从市场监管部门向外汇管理部门的自动推送，实现外汇管理部门对外商投资者相关信息的同步采集。二是完善外商投资运营过程的信息采集。在不断完善外汇存量权益数据信息报送基础上，适当提高重点企业财务经营信息的报送频率，在加强重点行业重点领域外汇形势分析的同时，为后续利润汇出及减撤资资金汇出监管提供数据基础，防范和化解运营收益集中流出对国际收支平衡的冲击风险。三是建立外汇管理信息数据库。通过部门间联动，多渠道多角度丰富外商投资企业的数据来源，建立以资金流向为脉络的信息数据库，实现外商投资主体信息、经营状况、资金来源、资金流向等全流程监测，为实现穿透式监管提供数据支撑。第二，构建部门协同监管机制。一是确定部门间外商投资宏观协同管理原则。根据宏观经济形势变化，确定一段时期内的调控重点，通过部门联合发文等方式，统一各部门的调控目标，提高联合监管的效率和效果。二是丰富部门间联合逆周期调节手段。当跨境资金流出压力较大时，可发挥商务部门招商引资政策优势、税务部门税收政策调节优势、外汇管理部门资金结汇政策调控作用，引导外资流入，反之亦然。三是搭建部门间信息协同共享平台。在目前企业开办“一窗通”服务平台基础上，结合外汇局跨境金融区块链服务平台，搭建更为完善的跨部门信息协同共享平台，实现部门间信息的互通互享。四是建立复审追溯和异常线索移送机制。外汇管理、税务等部门在后续登记备案环节如发现外商投资涉嫌进入负面清单领域等问题，可提请审批部门对相关问题进行复审，并对存在的问题进行追溯。在外商投资后续交易行为中，如发现其实质资金用于负面清单领域投资的，可将相关线索移送至行业主管部门，由其按相关规定进行处罚。第三，完善宏观审慎管理机制。一是完善配套的法规体系。以穿透式监管和准入前国民待遇加负面清单管理理念为指导，修订完善相关法律法规，为政策实施提供法律保障。二是充分发挥宏观政策的逆周期调节作用。从主体和资金两个维度切入，运用数量型、价格型等管理工具，尝试设计一系列宏观监测预警指标，提升对外商投资跨境资金流出入变动趋势及境内异常流转资金监测的敏感度，及时出台外汇宏观审慎政策，运用宏观审慎管理工具进行干预和调控。三是建立宏观审慎响应机制。通过指标设置、模型构建、测算评估等方式，对系统性风险进行预判，调控涉外主体的行为，并通过统计监测系统评估宏观审慎政策的实施效果，有效防范系统性风险传播。第四，进一步完善微观监管机制。一是完善外商直接投资和间接投资项下法规文件。加强与相关部门的沟通衔接，及时调整外汇管理政策，进一步提升投资业务便利化水平。二是完善外商投资外汇管理负面清单。根据政策变化实时调整负面清单内容，保证负面清单的实效性和规范性，并逐渐将负面清单的适用范围扩展至外商投资资金使用的全流程。三是加强对外商投资资金使用的穿透式监管。从资金穿透、主体穿透、时间穿透、空间穿透四个方面实现对外商投资资金的跨境、跨区域全面综合监管。四是加强系统数据分析功能建设。多渠道、多角度丰富行业利润率、成本率等数据来源，建立行业信息数据库，运用大数据提升对外商投资存量数据的分析能力；健全监测预警指标体系，运用数理模型设计行业公允价值偏离指标，对偏离度较大的企业进行重点关注和核查，提升数据分析监管质效。五是完善对银行的考核评价体系。创新监管方式，提升对银行政策执行及业务办理的监管力度。第五，建立配套奖惩机制。一是建立信用分类监管制度。根据外商投资信用状况对交易主体进行综合评价，并按评价结果将其分为诚信主体、审慎管理主体、重点关注主体和失信主体四类，实行分类管理。对诚信类企业通过行政许可“绿色通道”，实施优先办理、简化程序等激励政策；对审慎管理类和重点关注类企业加强真实性审核力度，必要时对其个别资本交易实施管控；对失信类企业的资本交易依法予以限制，实施约束惩戒。二是建立失信信息披露制度。对外商投资企业及其境内受益人的失信信息可纳入人民银行社会征信系统进行披露，对外商投资者的失信行为可通过部门共建的失信信息披露平台对外进行公布，提升对外商投资失信违规的震慑力，规范其交易行为。
作者：李勇 崔丹琦
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