论文摘要:本文认为宪法是国家的根本大法，宪法赋予国家公民的权利与义务是平等和一致的。对社会保障的权利也是这样，像在城市城镇普及社会保障一样，对农村居民也适用。本文描述了当前农村缺乏社会保障给农民生活带来的困境现状;阐述普及农村居民社会保障是国家的责任;提出了农村居民社会保障的制度建设目标;强调了建立农村社会保障制度对农业体制改革、规模农业的实施与农村两个文明建设的战略意义。
农村居民享受社会保障是公民应有的权利。宪法是任何一个国家的根本大法，宪法上规定与赋予公民的权利与义务是平等的，在宪法面前人人平等，决不是写在纸上的空口号，宪法是规范国家行为的最高准则。在对公民的社会保障方面也应是平等的。这里的公民概念是通指在中华人民共和国所有享有同等权利与义务的公民身份的人民，并不是特指某种阶层团体或某个区域上的人群。城市居民仅是我国公民构成中的一部分，并不是主体也不代表全部公民，权利的享有上并不存在代表问题，也就是说农村居民的权利与城市居民的权利是相等的。无论是从整体的农村居民与城市居民，或从个体来看，农村农民与城市市民之间，他们的权利份量和权重是相同的，而且享有的权利与义务是对称的。不能让城市市民享有权利，农村居民承担义务的现象发生与存在下去。所以城市享有的社会保障福利，农村居民也有权利享有，这是宪法早就赋予的制度安排。然而，我们却长期熟视无睹，以致于在实践中发生严重偏差，在执行宪法实践过程中出现偏差在所难免。我们现给予农村居民社会保障的制度安排，决不是对农民任何的优侍优惠或特殊侍遇，或是给农民的开恩与施舍，而是归还与兑现宪法赋予农民的应有权利。
一、缺乏社会保障的中国农村居民的自保现状
长期以来中国农村缺乏社会保障系统，农村居民的保障还是建立在一家一户内部的自我保护上，尽管城市居民的社会保障系统已建立和运行了10多年。近些年已有少数富裕地区实行农村社会保障试点，总量也不到10%，而目前对全国90%的农村居民的单家独户的自我保障传统至今没有发生任何变化。社会主义新农村建设是要让全国绝大多数人受益，而不是只让少数人受益，所以决不能满足极少地方极少比例的人实现社会保障，而是让全国所有农民均等地常态地享有这一权利，以彻底告别传统的农村居民以土地和家庭自保的状态。传统的保障是一种缺乏公平和欠科学的保障方式。这种与小农户生产规模相适应的自我保障的特征表现在以下几种保障形式:
(一)以土地作为保障的办法。土地成为2000多年中国农民生存保障的手段，也是农民唯一的财产，没有土地农民就会流离失所，生活无着落，因为耕种土地，除了交租还可有几口饭吃。旧社会的统治者只要农民尽义务，而没有权利享受政府提供的任何公共服务，也就更无社会保障可言。新中国成立后，土地由个人所有到集体所有，至今均田分包到户耕种，土地依然作为农民的主要财产和保障。但年老农民不能耕耘土地也就失去了收人来源。而接过土地耕作的收人，虽说已经不用交农业税了，甚至还有点补贴费，但仅维持一个人的生活。土地是不可再生的资源，随着家庭一代又一代的人口增长，人地矛盾日益突出，而土地收人是呈刚性的，所以土地作为年老农民保障的功能越来越弱化。也就是说越来越不起作用，必须由社会保障来承担和取代。
(二)依靠子孙后代的家庭保障。这种形式是以家庭为单位的自保主体。家庭既是生产与消费单位，又兼具了保障功能。家庭中的劳动力一旦失去了劳动能力，其生活资料的来源主要是依靠家庭其他还有劳动能力的家庭成员提供，或者由他们的子孙来提供赡养福利，而且主要是男性子孙的提供。通常是儿子赡养失去劳动力的父母，如果没有子女的，旁系亲戚如伯父母叔父母等也由侄辈养老送终，也有由第三代赡养祖辈老人送终的情况。然而现在第二和第三代都热衷于外出打工，许多人打工收人仅够自己花费，让他们过年过节偶尔给老人一点以表孝心可以，要想作为常态化的提供保障支持却既不现实也不可能。
(三)依靠村中养老。这种形式是针对村中失去劳动能力的人，又没有子女及血缘亲近的孤寡老人，这种人在人民公社体制时的生产队为核算单位时，属于五保户。人民公社体制解体生产队集体变成均田分包制的承包户后，五保户一度陷人保障危机，转而有的地方以同姓宗族轮流出物出力的轮保形式替代与弥补这个空档。但是，一些同宗姓人数极少，或者是孤独姓氏的孤寡老人，受到的赡养就大打折扣了。同村的异姓人氏如果没有任何亲戚关系，这种定期的无偿施助就无法保证，甚至有部分人行乞谋生。
二、普及农村社会保障是国家的责任
与城市社会保障形成径渭分明，截然不同的两种社会福利保障体系，从农村这种非社会保障体系的表现形式及构成的社会现状特征来看，它越来越远离当代文明社会，越来越与建设现代化社会目标的文明大国不相适应，已引起国内外越来越多的社会有识之士的关注。农村居民与城市居民除了分工与职业的区别，在身份与权利、义务上没有任何区别，因此不应存在公民权利或国民待遇上的差别。虽说产业发展不断往上累加新兴产业，但不管任何新兴产业都不能代替粮食和吃饭问题，也就是农业作为基础产业和战略性产业，任何产业都离不开它。既然有农业就需要有农民，农村居民作为社会分工的一个群体，同样是在为国家和社会做贡献，同样应受到国家给公民或国民提供的社会保障服务。
国家的组成是国土与国民构成的，国家的统治机关包括立法的权力机关、司法的执法机关，行政的行政机关，都是代表人民意志，以保护与服务人民为宗旨的。一个负责任的国家机构，总是对国民负责任的。想国民所想，急国民所急，正所谓情为民所系，权为民所用。以自己的最好态度，最高的效率来为国民提供最好的服务。在西方先进国家中一个不为国民服务的低效率的国家机构政府总是要受到民调批评，甚至要被提前辞职的。这可见国家机构与国民关系的密切程度，然而多年来我国并没有摆正国家机构与国民的关系，把它看作是服从与被服从的关系，而没有看到这是履行服务与接受服务的关系，因此，执政为民始终任重道远。例如在社会保障方面，首先考虑到是占国民总人口不到20%的城市居民群体，而对于占总人口80%以上的农村人口则不加以考虑，至少10多年来尚未提上议事日程。国家机构对城市居民的社会保障负责任，仅是对国民中的一部分人尽义务尽责任，而对占国民中绝大多数的农村居民并没有尽到应尽的责任与义务。既然城市居民可以享受国家为之提供的社会保障服务，农村居民也同样享有这个权利，国家机构应像对城市居民那样为之提供应有社会保障，尽一个国家机构应尽的责任与义务。因此，建立农村社会保障并不是对农民施舍，而是国家政府该尽的责任。
三、普及农村居民社会保障的制度目标设计
目标设计原则:首先是保障与体现农村居民权利的原则，保障必须以宪法为依据，体现国家对农村居民这一群体的公民权与城市居民等其他群体的公民权的平等对待，受到同样的尊重与保护。其二是覆盖全面原则，对农村居民保护是全方位的，而不是保一些地方或一些人保，另一些不保，更不能搞花架子，搞个别典型，为政府或个别领导人作为政绩样板工程与升迁的政绩资本。其三是到位原则，社会保障必须到位，让受保人员与受保对象切实得到保障，既要防止不该保的人受保了，更要防止需要被保的人却得不到保障，所以，对受保对象必须详细调查核实，掌握具体受保人的名单及其相关的资料信息，对受保人的保额如期如数发放到位。其四是多元化保障服务原则，要区分保障对象，失地、失业、失力(失去劳动能力)、不达当地农村的最低生活保障线的。其五是统筹兼顾原则，保障资金来源，以国家省市县(区)四级按合理比例统一标准，月发放额要相当全国城镇人均月平均工资额的1/l0。
目标设计:总目标是实现全国农村居民保障的社会化、规范化、制度化、人性化、科学化、常态化。实现对失地、失业、年满60岁的失力农民、不达最低标准收人的人员给予应得的社会保障服务。
保障品种:失业保障、失力保障，与最低生活保障和医疗保障等保障主体，是农村全体居民中的失地、失业、失力、不达当地农村最低生活保障线的人员。
时间表:为了防止走过场，确保社保目标的实现，目标设计必须有一个明确的时间表:建议用10年左右的时间，实现普及省内市级区域范围内的社会保障，在此基础上再用5年时间以省为单位的省内联保，按各省内各个市县不同的生活水平确定保额，再用5年时间实现全国联保，用20年左右的时间，即到2025年左右基本实现农村居民社会保障的全国一体化。
责任机构:以国家、省、市、县(区)、镇五级政府为责任机构单位，按比例统筹解决，国家财政适度扶持。
原则上，国家平均承担出资25%、省承担25%、市承担25%、县(区)承担15%、镇承担10%，视不同消费与生活水平的地区，国家承担部分应有所差别。原则上发达地区国家承担出资比例可略低些，欠发达地区及贫困地区国家承担出资比例可略高些。但最高不能超过该地区人均受保额的50%，要防止欠发达地区，人为拔高社保标准套取国家补贴额，而本地(省市县)政府社保部门却不按比例支付的现象发生。
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