论文摘要:社会转型带来的负面影响主要表现在社会的两极分化和社会弱势群体的大量出现，农村社会养老问题变得尤为突出和紧迫，已经严重阻碍了农村经济的改革与发展，成为解决“三农”问题的瓶颈。本文在对农村社会养老保险制度进行分析的基础上，提出决策与建议。
一、农村社会养老保险制度的缺陷与不足
(一)保障水平低，难以满足农民的基本生活要求。农村社会养老保险制度尽管作为国家“九五”计划的一项重点农村民政工作的头等大事，民政部门以及政府其他部门投人了相当大的精力，但距离满足农民最基本的养老需求尚有相当的距离。《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)规定，保险费的缴纳标准实行多档次，月标准分别为2元、4元、6元、8元、10元、12元、14元、16元、18元、20元，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。缴费最长年限为40年，受益者从满60周岁开始领取养老金。改革开放以来，农民收入虽然有了较大提高，但仅仅是刚解决温饱问题，因此，农民选择的缴纳档次大都很低。按照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民每月交费2元，交费10年后，每月可以领取养老金4.7元，15年后，每月可以领取9.9元;若每月交费4元，10年后每月领取9.4元;15年后领取20元。且投保年龄越高，积累时间越短，收益越少。若再考虑到利率下调、通货膨胀、管理费等因素，农民领的养老金更少，这点钱对农民养老来说，只是杯水车薪，所起到的保障作用十分有限，此外，农村社会养老保险发展的区域性不平衡现象也比较突出。2002年我国参加农村社会养老保险的5461.8万人中，东部10省(自辖市)有2832.2万人，占51.9%，人均保费达到了86.9元;而西部地区参保人数则仅为748.1万人，人均保费2元。
(二)制度上的可持续性差。这是现行农村养老保险制度的一个致命伤。自从1991年农村社会养老保险制度试点开始，全国各地特别是较富裕的农村地区，对推行这项制度热情很高，工作也做得十分到位，甚至有些地方因为农民投保率高，成绩突出，得到了民政部的大力表扬，并被树立为全国各地学习的样板。然而这项制度经过几年的发展之后，却出现了滑坡现象。有些曾受表扬的典型地区，时隔不久却已经解体了。个中缘由在于，从制度的建立、撤消，到费用的筹集、运用以及保险金的发放，都不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些规章制度执行的，不是政府与农民的一种规范性、持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，农民在年轻、收人较高时候缴费，在老年时收人过低、需要照顾的时候，期望能用养老金来安度晚年。但这一过程的顺利实现必须具备以下条件:一是农民对自己有信心，能够有比较高并且稳定的收人，能保证持续稳定的缴费;二是农民对保险基金的管理者有信心，坚信管理者能够管好用好这些基金，届时得到更多的回报;三是对养老保险制度的连续有信心，这项制度能够持续开展到农民老年获得回报之后，而不至于中途解体;四是能够与社会发展同步，共享发展成果。这四个条件都令人怀疑，首先农民不像城市职工有稳定的收人来源，农村经济脆弱，农民收人受气候及市场行情影响较大，增收困难，难以保证缴费的稳定持续;从基金的管理上看，许多挪用、贪污社保基金案件的发生，让农民心怀忧虑;从政府方面来说，农村社会养老保险制度不是在法律基础上建立的，受行政因素影响较大。
(三)制度的社会性缺乏。《方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这是由农村经济发展的具体情况决定的，国家的财力有限，城市的社会保障尚且受困于资金紧张的局面，农村更无力顾及，因而资金的筹集只能依赖于集体和个人。由于《方案》对集体补助比例及不予补助的处罚缺乏具体而详细的规定，因此在实际资金筹集过程中，集体的补助因地而异。在乡镇企业发展比较好的地方，集体经济有一定的实力支撑农村养老保险，或者农民家庭收人由于经营特色农业而较高且集体经济因之较强的地方，集体补助不存在太多障碍，而集体经济实力比较弱的农村地区，集体无力补助。大多数农村集体不愿对农村社会养老保险给予补助，同时，有的地方政府为了减少本地企业的经济负担，尽量缩小这一比例，甚至为零。随着这一部分补助的减少，国家对农村养老费的“政策扶持”失去了现实作用，农村养老费筹资变为实际上的“全部个人缴费”、过于强调个人的责任，实质上是一种带有明显的自我保障性质的储蓄性养老，或者说是一种政府办的储蓄性商业保险，根本不具备应有的“社会性”。
(四)覆盖面小，互济性差，风险大。一是参保人数比较少，二是参保农民多为乡村干部和乡(镇)村办企业职工，纯农业户较少。三是有悖于保险的大数法则，互济性差。
(五)农村社会养老保险立法严重滞后。鉴于我国经济发展水平整体不高、城乡的生产力发展水平的非均衡性、区域经济的差异性及农民个体之间的异质性的现实，尚不具备建立城乡统一的农村社会养老保险。但就现已开展的农村社会养老保险工作看，在其运作过程中，并没有统一的法律条文可依。在实际工作中，农村各地区的社会养老保险工作大都参照民政部的《方案》进行。其结果是农村社会养老保险工作虽然由政府部门组织实施，但因其办法缺乏法律效力，不具备法律上的强制性、保障水平的基本性和保障结果的国家保证性，并且在运作过程中随意性较大，最终导致农村社会养老保障制度形同虚设。
二、转型期我国农村养老保障模式的构建
(一)农村社会养老保障制度构建的总体思路
在转型时期，按照国家构建和谐社会的总体目标，立足我国的基本国情，特别是农村地区的实际情况，构建农村社会养老保障制度总体思路为:立足于农村生产力发展水平和国家的经济实力，以完善制度和规范操作为重点，从横向上按照经济的区域差异和农村劳动力分布的状况，有差别、分类推进，先在经济发达地区率先建立城乡统一、待遇有别的社会养老保障制度，后在中、西部地区相继建立;从纵向上多元化、分层次的养老保障模式并存，即家庭养老、社会养老保险、社区养老与最低生活保障多种保障并存;从步骤上循序渐进地全方位农村社会养老保障模式。在现阶段，建立土地保障、家庭养老为主导、以社会养老保险为目标导向、以最低生活保障制度和社区养老为补充的中国特色的农村社会养老保障制度，可能是目前我国农村社会的最佳选择，这样既能体现政府的责任，又能调动广大农村居民投保的积极性，更重要的是能够适应农村居民的特点及其对养老的需要。我国农村仍然需要以家庭养老为主导模式，随着经济发展和社会进步，农民的养老保障需求最终必然要借助于社会化的养老保障制度设计加以解决。具体而言，在经济发达地区采取“保险+家养+低保+社区服务”，在养老模式中注人发展的内涵;在经济欠发达地区采取“家养+保险+低保+社区服务”，养老模式中主要关注为了更好地生活这一内涵;在经济落后地区采取“家养+低保+保险+社区服务”，在养老模式中更关注保障基本生活。
(二)农村养老保障模式构建的对策与措施
1.继续发挥家庭养老功能、巩固家庭养老。无论是在历史上还是现实社会生活中家庭始终在养老问题上都发挥着重要的作用，有数据表明，有97.6%的农村老年人主要依靠家庭养老。将来家庭养老仍为农民养老保障的中坚力量，原因有:其一，孝敬父母是民族文化所倡导的。其二，家庭荞老实质上是一种局限于家庭内部的代际交换。其三，赡养老人是法律赋予子女的义务。其四，子女收人增加为家庭养老提供坚实的经济基础。其五，家庭养老有独特的功能优势。其六，家庭养老是国际经验与教训的总结。
2.加大财政投人力度，发展和完善社会养老保险制度。有关研究指出，从改革开放以来的20多年的实际工作中，国家关于社会保障制度的安排明显存在着“忽略乡村社会保障制度建设的失误”，对农村社会保障制度方面的投人与支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。因此，在解决农民养老保障问题上国家必须承担主体责任，在农民社会养老保障的制度设计和财政投人方面向农业与农民倾刹，以增强农民个人参与现代社会保障的经济实力，从制度上保证城乡居民社会保障的实质性公平，让城乡居民享受平等的国民待遇。具体而言:就是完善农村社会养老保险制度，弥补农村养老保险的社会性不足的缺陷。在广大的农村地区，农民一般没有雇主，国家的财政支持是农村养老保险第一支柱的重要经费来源，主要途径有:一是增加社会养老保险支出在财政总支出中的比重，并同步增加农村社会养老保险在城乡社会养老保险中的比重。二是扶贫资金的转化。三是农业税的转化。总之，政府不仅要承担制度设计、监管以及财政兜底等责任，还要根据经济社会的发展需要不断地对社会保障项目进行调整，以期更适应经济社会的发展。与此同时，切实加强对农民保障养老基金的管理，提高管理绩效。
3.建立和健全农村最低生活保障制度，做到应保尽保。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会保障制度。无论过去、现在还是将来，由于区域经济发展不均衡，落后地区、不同地区的国民群体总有这样或那样的原因而陷人生活贫困的状况，这些地区老年人口的养老问题更多地要借助于最低生活保障制度的建立和完善加以妥善解决。因此，要随着经济社会的不断发展适时地扩大农村最低生活保障覆盖面，提高最低生活保障标准，做到应保尽保，并逐步实现制度的城乡统一。各地应该把“低保”纳人财政预算，并保证足额发放，但给付标准可视各地区实际消费水平具体问题具体分析。
4.完善法律法规体系，为农村社会养老保障事业保驾护航。目前中国农村社会保障制度法规极其缺乏，没有形成一个完善的法律体系，难以对农村社会养老保障事业进行系统性规范。因此，首先立法机构尽快制定《农村社会保障法》，在此基础上相关机构制定单项法规，如《农村养老社会保险条例》、《农村最低生活保障条例》、《农村合作医疗保险条例》、《农村救灾扶贫条例》、《农村社会救济工作条例》等等，完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会养老保障的保障原则、对象、标准、资金、政府职责、管理体制和运行机制等主要内容制度化、法律化，更增加其可操作性和强制性，避免随意性。同时，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律、法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，以推动当地农村社会养老保障事业的更好的开展。
5.多渠道发展社会养老事业。由于中国老年人口众多，对养老服务的庞大需求与现实能够提供的可能性相比缺口很大。目前全国共有老年人福利机构5.1万家，床位总数为104.2万张。据调查，全国现有1400万左右的老年人要求进人福利机构养老，占老年人总数的11%多，而各类福利机构中能够提供的床位数不到全国老年人总数的0.8%，与发达国家5-7%的机构供养比例相比差距较大;另外，还有5400万老年人要求提供社区福利服务。因此，需要借助ngo的力量，多渠道地开展多类型的养老服务体系。加强对养老院、敬老院、医疗康复等在内的老年人保障的综合性基础设施建设，为“五保户”提供纯福利性服务社区照顾等社会福利机构和社区组织照料养老;积极鼓励境内外非营利组织参与农村养老服务事业，解决中低收人者的养老之急;可尝试推广“时间储蓄”制度，让低龄健康老人为高龄老人和不能自理老人进行日常照顾，并存人“时间储蓄银行”，以此获取将来他人对自己的等量的照顾。
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