摘 要 建立农村社会保障制度，是发展社会主义市场经济的内在要求，也是广大农民的迫切愿望。目前我国农村社会保障制度发展滞后，存在诸多问题。分析其发展滞后的原因，探讨改革措施，是建立和完善我国农村社会保障制度的基石。
关键词 农村社会保障制度 问题 对策
1 我国农村社会保障制度存在的问题
1.1 目前我国农村社会保障体系覆盖范围窄、层次低、社会化程度低
占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%，而占总人口近30%的城镇居民却占了全国社会保障费的89%。20世纪90年代初，城市人均享有的社会保障费是农村人均的30倍之多（城镇居民455元，农民15元），两者差距悬殊。大部分农村的社会保障停留在救济的层面上，即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施，并没有普遍推行。医疗保障是社区化不是社会化，而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。这种情况损害了劳动者的基本权益，也影响了企业资源的优化配置和经济效益的提高。
1.2 我国农村社会保障管理混乱，缺乏法律保障，基金难以保值增值
城市社会保障由劳动和社会保障部组织实施。农村养老保障和社会救济由民政部门管理，农村医疗由地方政府和集体经济共同管理，一些地方商业保险公司也参加了农村保障，从而形成了城乡分割、政事不分、多头管理的格局。此外，农村社会保障体制的不健全以及缺乏有效的法律保障，使得农村社会保障工作无法可依、无章可循，农村社会保障基金使用风险大，难以解决保值增值的问题。社会保障基金有的借给了企业周转，有的用来投资、炒股，更为严重者利用职权进行贪污，造成了资金的大量流失。
1.3 土地的保障功能日益下降
产业结构转换使得农村人均耕地减少，土地对农村老人的生活保障功能逐渐下降， 其主要的原因有：一是因为我国人多地少，人均耕地1 013.84 m2，全国有600多个县的人均耕地在国际警戒线533.6m2以下，而且平均每年耕地递减20.01~26.68万 hm；二是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的，而且还将有越来越多的土地被征用；三是农产品投入大、产值较低，我国农民不仅享受不到政府补贴，而且还自己承受各种自然风险和市场风险，加剧了农民的生活风险；四是土地集体所有，农民只有使用权，没有所有权，农民不能变卖土地来养老；五是人多地少的基本国情和实行联产承包责任制的特殊体制，很难推行土地的规模经营，制约了土地的保障功能。
1.4 家庭养老面临挑战
农村人口老龄化和家庭小型化使家庭养老功能大大减弱，大批年轻农村劳动力向城镇转移，加重了家庭养老的困难。据2000年人口普查的数据，我国农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10.92%，高出城市1.24%，进入了典型的老年社会。
2 农村社会保障制度建设滞后的原因
2.1 政府在农村社会保障资金投入上相对不足
首先是在资金投入上，城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹，建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式，而在农村仍然以家庭保障为主，除养老保险、医疗保险进行了改革试点外，其他保险项目基本上没有建立起来。城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%；其次是各级政府重视不够，宏观指导不力。虽然提出了要建立多层次的社会保障体系，基本上都是针对城镇职工的，关于农村的社会保障制度只是提出在有条件的地区探索建立养老保险、医疗保险和最低生活保障制度。至于经济落后地区要不要建立以及怎样建立社会保障制度，近期还没有明确的规定。如果农村也建立了比较全面的社会保障体系，政府向农村居民提供最基本的公共服务和最低标准的公共设施，农村的贫困发生率应该会比现在低的多。第三是政府组织的农村社会保障覆盖面窄并且体系不健全。在农村城镇化和农村剩余劳动力转移的过程中，一部分农民处于社会保障的真空地带。
2.2 社会保障管理体制没有理顺
就农村的社会养老保险来说，由于历史原因及利益驱动，在一些地方从开办养老保险以来，保险公司从没有停止与民政部门的竞争，与教育部门联合对乡村民办教师进行保险，这势必造成农村养老保险的分割局面。
2.3 人口老化进程加快，社会养老日益艰难
随着人民生活水平的不断提高和医疗技术的发展，老年人口的平均寿命增长到了70岁，60岁以上的老年人口在总人口中的比重由1964年的6.08%上升到1995年的9.76%，到20世纪末老年人口已经超过了1.3亿。
2.4 收缴保障基金的难度较大
以养老社会保险为例，在目前社会统筹与个人账户相结合的社会保险体制下，职工的养老金由单位和职工个人共同负担。因此，对于用人单位来说，招用农民工的直接原因是基于比较人工成本因素的考虑。与城市职工相比，农民工在没有任何福利的条件下，工资可以更低，只要其获得的收入高于农村的平均收入水平，农民工都愿意接受工作，而且由于庞大的流动大军的压力，农民工比城市职工更能吃苦耐劳，也更容易管理。而录用一名城市职工，用人单位不仅要支付高于农民工很多的工资，而且还要支付各种福利费用，养老保险费便是其中必须缴纳的费用之一，对于用人单位来说，录用一名城市职工的费用不如多招用几名农民工。因此，用人单位不愿为农民缴纳社会养老金，一旦强制推行，势必会降低农民工低人工成本的优势，导致用人单位大量减少农民工的需求数量。对于农民工个人来说，在社会养老保险金与工资收入两者之间权衡，则会理性地选择舍弃养老保险金而保住现有的工作岗位，与用人单位私下达成妥协，不要求用人单位为其缴纳社会养老保险金。同时处于低收入且不稳定的现实和短期利益最大化的行为动机，即使用人单位为其缴纳社会养老保险金，农民工个人也没有动力缴纳个人账户养老金。因此，社会养老保险费的收缴势必会陷入两难境地。
3 建立我国农村社会保障制度的必要性
3.1 有助于农村经济实现可持续发展
农村经济的可持续发展,必须以不断深化农村改革与大力发展市场经济为前提。而农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,我国农民的生产又是以户为单位,具有相当大的分散性,农民的生产和生活风险性也在不断增大,这决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖性,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大,因此,我们没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。此外,我国已经加入ＷＴＯ,不能再维持对农产品进口的限制,国外农产品的进入势必挤掉我国农产品的一部分市场,这无疑会给长期受国家政策保护的农业带来巨大的冲击,许多农民的生活会因此而陷入困境。针对这种情况,建立与完善农村社会保障制度就显得十分重要和紧迫。
3.2 家庭联产承包责任制要求建立农村社会保障制度
农村实行联产承包责任制以后,由于生产格局的变化,农户之间的联系及他们与村、镇机构的联系较之以往大大减少了。这种联系更多地是以利益相关的方式来表达。过去实行的以集体保障为主体,国家和家庭保障为补充的农村劳动者保障体系随之解体,农村劳动者保障基本上由农民承担。农民与集体经济联系减弱,它存在着难以克服的弊端。如农村的生、老、病、死、残等风险明显增加;劳动者保障由农民家庭负担,将进一步强化农民“养儿防老”的传统观念,极不利于农民生育观念的转变;随着社会经济的发展和家庭结构的变动,农村家庭养老保障功能正在退化。计划生育的推行,人口老龄化的加剧以及城市化和现代化的进展,使传统的“养儿防老”失去了坚实的基础,使农村养老、医疗等社会保障要求更加迫切。
3.3 使计划生育推行具有可持续性
到21世纪中期我国人口增长将达到高峰，庞大的人口使我国相对贫乏的自然资源面临超负荷的危机。控制人口，是我国实现现代化必不可少的重要条件。计划生育是我国的一项基本国策，必须长期坚持下去。然而，当前计划生育难点在农村，失控也在农村。我国人口多，主要是农村人口多，在农村推行计划生育，必须相应解决农村的养老、医疗方面的保障问题。目前农业劳动者之所以只能依靠家庭保障，是因为家庭人均收入低，而多一个子女就意味着多一份保障，这直接刺激了多生多育，加上其他因素，农村人口控制一直就比城市难。此外，人口计划生育的推行也加速了人口老龄化的过程。通过建立农村社会保障制度，使农村居民的养老、医疗走向社会化，保证农民“老有所养”、“病有所医”、“贫有所扶”、“残有所助”，解除农民的后顾之忧。只有这样，计划生育国策才能够在农村顺利推行。
4 建立和完善我国农村社会保障制度应采取的措施
4.1 大力发展农村经济，努力增加农民收入
首先应大力发展农村乡镇企业，它不仅可以吸收农村剩余劳动力，还可以增加农民收入；其次应大力发展高科技农业，提高农副产品的科技含量和品质，使农民增产增收；再次要大力推进农业产业化，提高农业资源配置的效率和水平；最后努力推进农村城镇化建设。农村城镇化不仅能促进农村经济的迅速发展，而且还能增加农民收入，调整农村经济结构。总之，只有农村经济发展壮大了，农民收入增加了，才能积累更多的社会保障基金。
4.2 建立农村社会养老保险制度
目前，对少数贫困老人的救助政府还可以承担，而对为数众多的贫困老人提供救助是任何国家和政府都难以做到的。因此，应该因势利导、不失时机地建立农村社会养老保险制度，用现代社会保障制度替代传统的土地保障、完善农民的城镇化的进入机制，从根本上化解人多地少的矛盾，恢复土地的增值功能，进一步拓展增收渠道，提高农民储蓄自养和家庭保障的能力，为解决“三农”问题开辟了一条现实之路。
4.3 加快农村剩余劳动力的转移
大力发展中小企业，拓宽农村剩余劳动力的就业渠道，努力提高农村人口文化素质和农村人力资源水平，以充分适应就业的需要。
4.4 改革农村土地转让制度
长期以来，土地一直是农民生活的最后保障，所以一些农民由于担心经营非农业的失败，而不肯放弃土地，仍留有返乡务农的退路。但在目前农民负担沉重、农产品价格低廉的情况下，土地的保障功能已经受到严重削弱，特别是在市场化和城市化较高的农村，种地养老已经不太可能，特别是有些农民工已经较长时间离开了土地，进入城市非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。推进农村土地流转制度改革，提高土地使用效益，再造土地的保障功能，就显得很重要。应在坚持农村土地集体所有制的前提下，政府应保证农民的主体地位，允许农民工自主转让土地经营权，通过实行租赁、拍卖、企业托管等形式，有效实现土地增值，使外在打工的农民摆脱土地经营的后顾之忧，使转出土地的农民工最终享有与所在城镇人口相同的社会保障待遇。
参考文献
1 刘书鹤.农村社会保障的若干问题[J]. 人口研究,2001（5）
2 赵晷湘. 建立我国农村社会保障制度的系统思考[J].广东行政学院学报,2000（3）
3 李守经. 农村社会学. 北京： 高等教育出版社,2000
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