受世界银行北京办事处和民政部低保司的委托，2004年4—5月，我们对四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展过程及现状进行了一次全面的研究和评估。这个课题主要以文献研究为主：在四川省民政厅，我们翻阅了1997年以来与低保制度相关的各种文献资料，包括法律法规、工作报告、统计资料以及省内各大媒体有关低保制度的报道，整理出研究的初步线索，搭建起报告的粗略框架。然后，再对省民政厅及成都、德阳、南充等市及其所辖的若干县的民政局的官员进行了个案访谈和座谈，还列席了省民政厅在4月26—27日在南充市蓬安县召开的“全省救灾救济暨低保工作会议”，比较全面地了解了四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展的过程、制度实施的现状以及存在的问题，并且在与民政部门的官员进行充分讨论的基础上提出了若干进一步完善这项制度的政策建议。
1.四川省的城乡贫困问题
四川省位于中国的西南部，长江上游。现辖18个地级市、3个民族自治州；共有180个县（市、区）。四川省境内地理环境复杂、自然条件千差万别，社会、经济发展水平的一个显着特点是沿四川盆地中心向盆地四周山区递减。
1-1.四川省的经济概况
四川省的国内生产总值和地方财政收入，2002年分别为4875亿元和292亿元，从总量看，均占西部地区首位，全国第十位。但是，四川省人口众多，2002年末，常住人口8673万人，仅次于河南和山东，列全国第三位；占西部总人口的24％，列西部第1位。[1][1]如果看人均国内生产总值，四川省将退居全国第26位，相当于排在第一位的上海市的14.2%（上海市为40646元），而人均地方财政收入则为全国第25位，相当于排在第一位的上海市的6.4%（上海市为5464元）。其他一些经济指标，如固定资产投资、社会消费品零售额、城乡居民储蓄存款余额等，也存在同样的情况。
四川省的城乡居民收入水平在全国也属中下游水平。2002年，城镇居民人均可支配收入为6611元，在全国排第18位；与西部其他省（市、区）相比，也处于中游水平，比西藏、广西、云南和重庆分别少1149元、704元、629元和627元。农民人均纯收入为2108元，在西部12省市区中居第一，但在全国只能排第20位。
四川省的土地面积占全国的5.05%，承载的人口却占全国的6.75%，创造的经济总量占全国的4.76%.总而言之，人均水平和整体经济效益还处于全国下游水平，第一产业比重过大、工业化水平不足，产业结构比较落后，收入分配状况和需求结构和发达地区相比也有相当的差距。
1-2.四川省的城镇劳动就业和社会保障状况
如前所述，四川省是一个人口大省，2003年，劳动年龄人口已达6811万人。因此，四川省的劳动就业状况不容乐观，相关的影响因素有四：其一，城镇中的国有、集体经济单位因经济结构调整、改组改制甚至关停破产而大量减员，2003年末全省下岗职工约50万人；其二，城镇新增劳动力每年大约有100万；其三，1300万农村剩余劳动力需要转移进入城市；其四，近年来由于城市规模扩大和城市化进程加快，出现了大量的失地农民（据有关方面透露，约达260万人）。以上种种因素使四川省的就业压力剧增，就业形势十分严峻。2003年的城镇调查失业率为9.55%，比2002年的8.10%又增加了1.45个百分点。
四川省的各项城镇职工社会保险制度也面临困境。首先是养老保险基金收不抵支。2003年，征收养老保险费95.3亿元，实际支出养老金却达119.7亿元，当年收不抵支，缺口高达23.4亿元，差不多四分之一的资金要依靠中央财政的转移支付补助。其次是医疗保险仍然存在着参保职工覆盖面窄、困难企业职工参保难等问题，未参加医疗保险的企业职工和离退休人员的基本医疗得不到保障。
1-3.四川省的农村贫困状况
四川省有国家级贫困县31个，省级贫困县32个，占全省县（市、区）的三分之一强。以乡镇计，2002年末，共有贫困乡镇1532个，占乡镇总数5034个的30.4%.其中，贫困乡1237个，占乡总数3104个的39.9%；贫困镇295个，占镇总数1930个的15.3%.在21个市（州）中，有19个市（州）有贫困乡镇。
贫困乡镇比较集中的县有：通江74个、渠县70个、苍溪65个、宣汉62个、南江58个、剑阁57个、雷波49个、万源42个、平昌39个、青川37个、美姑36个、旺苍、仪陇各35个、普格、金阳各34个。
从地形分布看，贫困乡镇分布在山区的有1248个，占总数的81.5%；分布在丘陵地区的有281个，占18.3%；分布在平原地区的有3个，占0.2%.
贫困乡镇地处边远，交通不便。与最近的县城通车距离在50公里以上的有578个，占37.7%；距离31至50公里的乡镇415个，占27.1%；距离11至30公里的乡镇402个，占26.2%；距离6至10公里的乡镇74个，占4.8%；距离县城5公里内的乡镇63个，占4.2%.
贫困乡镇分布在革命老区的633个，占41.3%；分布在少数民族地区152个，占9.9%.
上述种种都是造成四川省城乡贫困问题的主要影响因素。可以说，城乡最低生活保障制度也主要是针对因上述影响因素造成的贫困人口，为满足他们的最起码的生存和生活需求而制定和实施的。在本报告的开始部分，我们把这些相关的因素作为本报告的历史背景简略地作一介绍，为更好地理解四川省的城乡低保制度作一必要的铺垫。
四川省城乡最低生活保障制度的创立过程
城乡最低生活保障制度的建立是为契合在中国被称为“经济体制转轨、社会结构转型”的“两个转变”的需要应运而生的。传统的社会救济制度由于其政策对象的“边缘化”而导致制度自身也被边缘化，因此，必须对其进行改革以重新在主流的基本国家制度框架中确立“社会救助（Social Assistance ）”的地位。为了实现这个目标，我们整整花了十年的时间。
地处西部经济欠发达地区的四川省，注定不可能出现在这场改革领跑的“第一集团”中。而且只有在中央政府在政策方面和财政方面给予大力支持的前提下，这项制度才能发挥其应有的作用。
2-1.四川省城市居民最低生活保障制度的创立过程
一般认为，中国的城市居民最低生活保障制度的创立和发展过程可分为两大阶段，即1993年6月—1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。四川省城市低保制度的创立和发展的过程也大致与上述划分相吻合。
2-1-1.创立推广阶段
中国城市低保发展历程中的第一阶段，即创立推广阶段，常常又被学界分为三个小阶段，即试点阶段（1993年6月—1995年5月）、推广阶段（1995年5月—1997年9月）和普及阶段（1997年9月—1999年10月）。
如前所述，地处中国西部的四川省是经济欠发达地区，贫困人口多，财政十分困难。同时，90年代中期以来下放到省里的原中央直属企业大多效益不好，困难职工家庭多，涉及到近3万人。因此，四川省是在创立推广阶段的第二个小阶段和第三个小阶段，即低保发展的推广阶段和普及阶段之交才加入创建新制度的行列，是完全可以理解的。1997年12月，在《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《国务院1997年通知》）已经出台，建立城市低保制度已经从“各个城市地方政府的自发行为”发展为“中共中央、国务院的一项重要决策”的背景下，四川省人民政府颁布了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》。
稍前，成都市和内江市已经开始了创建城市低保制度的试点探索。成都市从1994年起就在其5个城区与高新技术开发区进行了4次调查，基本上摸清了城市贫困的问题的基本情况，经过分析论证制定出实施方案。1997年7月，经市政府批准，在5个城区与高新技术开发区实施
了城市低保制度。保障标准为月人均90—120元。所需资金由市、区两级财政按1∶1的比例分担。内江市也于1997年年中开始首先在城区实施这项制度。[10][10]
四川省城市低保制度的创建工作一旦上马便发展较快。1998年，省委、省政府将建立城市居民最低生活保障制度列为当年要为全省人民办的十件实事之一。[11][11]一年后，已经有15个市、县（区）建立起城市低保制度，其中包括2个地级市——成都市和内江市及13个县（区），保障人数为10873人。其中传统的“三无对象”[12][12]为4750人，新增对象为6123人。投入的城市低保资金为376万元，全部为地方财政投入。[13][13]
在创建初期取得了一定的经验以后，1999年，四川省委、省政府继续将建立城市居民最低生活保障制度列为要为全省人民办的十件实事之一。[14][14]在四川省委、省政府的统一部署下，创建工作发展更快。到7月1日，全省180个县（市、区）已经全面建立了城市居民最低生活保障制度，提前5个月完成了《国务院1997年通知》下达的任务。当时的保障标准平均为102元，最高120元，最低为80元，预计全年投入的城市低保资金约3500万元。[15][15]9月，按照国务院的部署，全国城市低保对象的救助标准统一提高30%.四川省的平均标准也因此而提高到132元，并得到2636万元来自中央财政的补助资金。[16][16]到1999年年底，四川省的低保对象发展到19万人。[17][17]
2-1-2.提高完善阶段
1999年10月1日，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）正式实施。这标志着城市低保工作从主要由地方政府各行其是而进入了一个在中央政府统一部署下统一行动的新阶段，即提高完善阶段。就全国而言，这一阶段又可以分为两个小阶段，即提高阶段（2000年1月—2002年6月）和完善阶段（2002年6月至今），四川省城市低保工作的发展历程也大致如此。
在提高阶段，工作重点主要是实现城市低保制度“应保尽保”的目标。根据2000年上半年四川省民政厅的调查统计，全省应该享受最低生活保障的城市贫困人口有108万人，而实际上得到保障的只有21万人，不到“应保”对象的20%.其原因是“资金瓶颈”。按当时的人均补差（即低保对象实际获得的最低生活保障金）计算，要使其余的87万城市贫困人口得到低保制度的庇护，每年需要资金10亿元，以四川省本身的财力，实际上是难以做到“应保尽保”的。于是，四川省民政厅向中央政府求援。[18][18]
到2001年下半年，在中央政府的统一部署和资金支持下，“资金瓶颈”终于被突破。据统计，2001年1—8月，四川省城市低保对象增加到25万人，支出资金9500万元。[19][19]9月，中央财政的低保补助款到川，为有效解决“应保尽保”问题提供了有力的资金支持。到年底，四川省累计支出的城市低保资金快速增加到2.42亿元，其中地方财政支出1.07亿元，占总金额的44.21%；中央财政补助1.35亿元，占55.79%.得到保障的城市贫困人口也因此迅速增加到101万人，占全省非农业人口的6.2%.[20][20]
2002年，中央财政支持的力度进一步加大。四川省得到的中央财政的低保补助款增加到3.18亿元，[21][21]是2001年的2.4倍。到8月底，四川省投入的低保资金已达3.03亿元，低保对象也已增加到127万人，占全省非农业人口的8.4%，基本上达到了“应保尽保”的目标。[22][22]到2002年年底，四川省全年城市低保经费总额为5.67亿元，[23][23]是2001年的2.3倍。其中中央财政补助占56.08%，地方财政支出占43.92%.地方财政支出2.49亿元，也比2001年增加了1.3倍。保障对象总数再次增加到143万人，所占比重为全省非农业人口的8.6%.[24][24]
2002年下半年，四川省城市居民最低生活保障制度的建设进入了完善阶段，工作重点转入制度本身的规范与完善。在这一阶段，首先要解决的一个问题是足额发放的问题。由于低保对象的规模迅速扩大，2002年初的预算安排跟不上形势的发展，出现了资金缺口2.87亿元。因此，人均补差一度降到了历史最低点——37.8元。[25][25]2003年年初，省政府提出城市低保全省人均补差不低于50元的目标要求，经过努力，2003年全省人均补差达到了53元，完成了任务。[26][26]因此，虽然2003年四川省城市低保对象人数与2002年相比变化不大，只增长了3万人，达146万人。但是，经费支出的总额则增加到9.02亿元，[27][27]比上一年增加了近60%.其中，中央财政补助达6.36亿元，[28][28]比上一年增加了一倍，占资金总额的70.51%；地方财政拨款2.66亿元（其中省级财政投入首次突破1亿元[29][29]），比上一年略有增加（不到7%），占资金总额的比重则下降到29.49%.
从2003年开始，对低保对象进行“分类救助”被提上了议事日程：在成都、自贡、泸州、遂宁、南充、宜宾、雅安、阿坝、甘孜、凉山等10个市、州，对低保家庭中有特殊需要的救助对象，用在原低保标准基础上上浮一定幅度的办法提高了救助标准。[31][31]如宜宾市的翠屏区，对低保范围内的4种特殊对象实行了增发保障金的措施：一是对重病、重残的低保对象，每人每月增发100元；二是对一般病残对象每人每月增发50元；三是对在校学生，中小学生每人每月增发50元，大学生增发100元；四是对“三无”孤老，每人每月增发100元。[32][32]在医疗、子女教育、住房等方面，各地都采取了一定的措施。如自贡市，2002年出台了《自贡市城镇特困救助及资金管理试行办法》，市、区（县）两级财政筹措资金103万元，对患大病的低保对象进行救助，最高救助金额达5000元。又如南充市，对低保对象中个人自负医疗费有特殊困难的，给予全年不超过1000元的医疗救助。[33][33]以上的“分类救助”现在还是市、区地方政府的救助行为，没有全省或全国的统一制度，因此在救助力度上仍然距离满足需要还有较大的差距。
总之，从1997年到2003年短短的7年中，在党中央、国务院和四川省委、省政府的关怀和支持下，城市居民最低生活保障制度已经有了长足的进步。这项制度在上个世纪末刚从传统救济制度脱胎而来时，仍然是一项并不起眼的边缘化的制度，而到今天，城市低保制度在四川省已经跻身于担负着社会稳定千金重担的主流制度之中。
2-2.四川省农村最低生活保障制度的创建过程
四川省建立农村最低生活保障制度的尝试实际上要早于城市居民最低生活保障制度。1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中便提出了“农村最低生活保障”的概念。并且明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。同时，在这个文件中，也确立了“保障资金由当地各级财政和村集体分担”的筹资原则。[34][34]
1996年7月，四川省首先在成都市辖下的县级市——彭州市开始了建立农村最低生活保障制度的试点。1997年11月，市政府专门下发了《关于积极推进农村最低生活保障制度工作的通知》，积极推广彭州市的经验，并将尽力农村低保制度纳入为民办实事的目标。1998年年底，成都市所有的区（县、市）全部建立了农村低保制度。保障标准为年人均600—1000元。资金筹措采取区（县、市）与乡镇分担的办法。但分担的比例根据则乡镇财力的不同而区别对待。以成都市辖下的郫县为例，其16个乡镇中，有4个经济条件较好，其农村低保资金便全部由乡镇财政负担；有7个乡镇经济条件一般，其农村低保资金由县财政和乡镇财政各负担50%；有5个乡镇经济条件较差，其农村低保资金则由县财政负担80%，乡镇财政负担20%.[35][35]
由于当前政府和学界在农村最低生活保障问题上的主流意识仍然
是：农民与城市居民不同，他们承包的土地就是他们最后的保障，因此一直强调，建立在土地承包制基础上的家庭保障是农民生活保障的主要形式；同时也担心，对
占中国人口70%以上的农民，用类似城市中实行的制度，作出确保其最低生活水平的承诺将会使财政不堪重负，所以，农村最低生活保障制度至今并未成为一项全国性的制度。然而，在相当一部分省（直辖市、自治区），依然以地方乃至基层社区的财力努力地推行这项制度。作为农业大省的四川省，在2000年3月的全省城乡低保工作座谈会上，仍然将农村低保工作作为一项重要的工作任务进行了部署。[36][36]
到2002年，四川省180个县（市、区）中已经有94个县（市、区）实施了农村最低生活保障制度。其中，成都市、攀枝花市、德阳市、南充市、广安市、巴中市、眉山市、资阳市已经实现了全覆盖。有14.69万农民得到了保障，共支出资金1995万，其中，财政拨款为964万元，占资金总额的48.32%；社区筹集1031万元，占51.68%.[37][37]2003年，农村低保对象增加到14.93万人，支出的资金也增加到2212万元。[38][38]
总而言之，中国社会迄今尚未就建立农村最低生活保障制度达成共识。即使这项制度正在中国和四川省的一部分农村地区发挥着其应有的作用，但是，要使之成为一项全国性的制度还有待于进一步的努力。虽然从理论上说，社会保障是工业化的产物。但在现代社会中，社会经济风险的成因早已超越了传统工业化的范畴，而与市场的影响紧密相连，加上环境和灾害等因素，经济承受力较差的农民实际上跌入贫困陷阱的风险更大。制度经济学认为，一项好的制度必然是可预期的，在农村普遍实行“费改税”甚至到处酝酿着要取消农业税的今天，以往的农村救济制度本身的不确定性和模糊性，大大减弱了传统制度在维护社会稳定方面的作用，所以，在农村的建立最低生活保障制度是未来发展的必然选择。
2-3.四川省低保制度发展过程中的重要政策文献
就全国而言，在城市居民最低生活保障制度的发展过程中，最主要的政策文件有三，即1997年9月的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障
制度的通知》、1999年9月的《城市居民最低生活保障条例》和2001年11月的《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》（简称《国务院2001年通知》）。与此相配套，四川省人民政府也相应地出台了1997年12月的《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》（以下简称《四川省1997年通知》）、2001年10月的《四川省城市居民最低生活保障实施办法》（以下简称《四川省实施办法》）和2002年4月的《关于进一步做好城市居民最低生活保障工作的通知》（《四川省2002年通知》）。
2-3-1.《国务院1997年通知》与《四川省1997年通知》
《国务院1997年通知》是国务院为建立最低生活保障制度发布的第一个正式的政策文件，最为突出的是为建立城市居民最低生活保障制度提出了一张明确的时间表：“1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度”。[39][39]同时也规定了建立城市低保制度的方针和政策，涉及保障对象、保障标准、保障资金、配套政策和组织领导等，对推动这项制度向全国普及起到了决定性的作用。
与《国务院1997年通知》相对应的《四川省1997年通知》，内容与国务院文件基本上相同。但根据四川省本地的特殊省情和工作实践，也提出了一些更为具体的、可操作的工作要求，其中包括：
⑴。在引述了《国务院1997年通知》提出的建立城市低保制度的时间表以后，《四川省1997年通知》强调：各地要结合实际、深入调研、精心组织、重点突破、狠抓落实，按照国务院和省上的要求如期建立城市居民最低生活保障制度。
⑵。《四川省1997年通知》强调了“劳动、工会、社会保险等部门的保障措施……继续做好工作，原管理渠道不变”。“因一时财政支出困难，推迟发放工资的人员，不列入最低生活保障范围。在企业兼并破产和减员增效过程中进入再就业服务中心的职工，……由再就业服务中心保障其基本生活”。
⑶。关于保障标准，《四川省1997年通知》加了两句话，“起步阶段宜低不宜高”和“保障标准应低于当地最低工资标准”。
⑷。《四川省1997年通知》对于为“基层民政部门、街道办事处和居委会……创造必要的工作条件”提出更为明确的要求：“机构不健全的要健全，
人员不足的要补足，并解决必要的工作经费“。
⑸。《四川省1997年通知》更为具体地提出了城市低保制度的行政程序：“从保障对象的认定、家庭收入核查、保障资金发放与管理、机构建设、工作人员培训等环节入手，实行规范化管理。要严格保障对象的申请和审批程序，保障对象的确定，应由本人申请，所在居委会评定，街道办事处审核并张榜公布，县（市、区）民政局批准。”[40][40]
2-3-2.《条例》与《四川省实施办法》
《条例》的颁布和实施标志着城市居民最低生活保障工作步入法制化轨道。《条例》就城市居民享受低保的条件、低保资金的来源、低保标准的确定、申领低保的行政程序、低保工作的监督和管理、低保对象与政府有关工作人员的法律责任等作了明确规定。这是国务院针对建立城市居民最低生活保障制度发布的第二个正式的政策文件，又是第一个正式的法规文件，对促进这项制度在全国的贯彻落实起到了决定性的作用。
与《条例》相配套的《四川省实施办法》，从2000年开始起草，历经一年的讨论修改，于2001年10月正式发布施行。“《实施办法》在依据国务院《条例》规定的基础上，结合四川的实际，就保障范围、保障职责、保障金的来源、申请和核发、监督管理、法律责任等问题在五个方面作了更具体的规定。”具体而言，《四川省实施办法》将《条例》的17个条款演绎为7章33条。按四川省民政厅的总结，这些“更具体的规定”主要体现在：
⑴。“享受低保待遇的范围和申请的程序及收入计算公式。”
⑵。各级政府和相关部门的工作职责；
⑶。城市低保资金和工作经费的来源；
⑷。社会帮扶城市低保对象的优惠政策和奖励办法；
⑸。相关的法律责任。[41][41]
比较《四川省实施办法》和《条例》，前者根据四川省的实际情况和工作实践在很多方面都作出了更为详细的规定，主要有以下7个方面：
⑴。明确提出，低保工作要纳入各级政府的目标责任管理；
⑵。在计算家庭收入时，对“应计入”和“不计入”的收入作出了详细的规定，特别强调了对家中有接受义务教育的子女“应扣减学生学杂费”；
⑶。对劳动年龄阶段的申请者，当其实际收入“难以核定”时，要求要“按当地最低工资标准计算”；
⑷。对有劳动能力的，两次介绍就业而拒不就业的或无正当理由不参加社会公益劳动的，可“暂缓”享受低保待遇；
⑸。对申请者需提交的书面材料作出了明确规定；
⑹。在行政程序中规定，在“收到申请书5个工作日内”、“将有关材料和初审意见报县级人民政府民政部门”时和在“居民递交申请之日起20个工作日内作出决定”后，要进行3次“张榜公布”；
⑺。对拒绝出具证明或出具虚假证明的单位，可处以200—1000元的罚款，等等。[42][42]
为贯彻落实中央政府的《条例》和《四川省实施办法》，到2003年底，全省21个市（州）中，已经有20个市（州）出台了相应的《实施细则》。成
都市的《实施细则》也已经定稿，正等待市政府常务会议通过。[43][43]
2-3-3.《国务院2001年通知》与《四川省2002年通知》
《国务院2001
年通知》提出：要进一步提高认识、贯彻属地管理原则、加大财政投入力度、建立健全法规制度，加强组织领导，全面规范落实城市居民
最低生活保障制度。这是国务院发出的第三个正式的政策文件，虽然级别稍低，但对解决这项制度的“资金瓶颈”起到了决定性的作用。
与《国务院2001年通知》相配套的是《四川省2002年通知》。在中央财政慷慨地拨款补助地方，实施城市居民最低生活保障制度的“资金瓶颈”终于被突破之后，作为受益最大的省份之一，四川省积极采取措施贯彻落实国务院的文件精神，这些措施包括：
⑴。“建立低保工作目标责任制”，给“应保尽保”规定了最后期限——2002年6月30日，要求各级地方财政必须列足低保资金并发到低保户手中，以上3点均列入当年政府考核的目标；
⑵。“加大基层工作的力度”，强调据实核定家庭人均收入，不搞“虚拟收入”；
⑶。适应低保工作动态管理的需要，“加快城市低保信息化网络建设”；
⑷。落实各项社会帮扶的优惠政策。[44][44]
综上所述，在城市低保制度建立和完善的过程中，自1997年以来中央政府先后颁布了3个具有决定性的影响力和推动力的政策文件，随之，四川省自然也相应地出台了与其配套的地方法规。这些配套法规都是在中央政策文件的基础上，根据四川省的实际情况和工作实践增加了若干内容。增加的部分既反映了地方政府将中央政策文件的各项要求更为细化、具体化和可操作化的努力；也反映了一个经济上不宽裕的西部省份对需要地方财政慷慨解囊的低保制度的担心和谨慎。只有到中央财政明确加大支持力度并连年翻番地施以援手之时，在资金问题上地方政府才有了底气。但是，地方制度对中央财力的过度依赖仍然是他们难以释怀的一桩心病。
四川省城市居民最低生活保障制度实施的现状
在探究了四川省城乡低保制度的发展历程之后，我们再来看一看如今城市居民最低生活保障制度实施的现状。我们主要从四个方面来讨论相关的问题，这就是城市低保制度实施的基本情况、行政程序和工作机构。
3-1.四川省城市低保制度实施的基本情况
关于城市低保制度的实施现状，我们可以从2个方面来进行分析。一是低保对象的分类和构成；二是低保标准和补差。
3-1-1.城市低保对象的分类和构成
城市低保对象的分类和构成是我们首先要加以分析的内容，通过对这一部分基本情况的研究，我们可以进一步明了导致90年代中期以来出现大规模的城市贫困现象的原因，因此也就可以有针对性地提出进一步的城市扶贫措施。
表4：各市（州）城市低保对象的分类和构成
从表2和图2中我们可以看到，就全省的情况而言，在146万余低保对象中，在职人员占3.54%，下岗人员占20.31%，失业人员占24.26%，退休人员占2.73%，“三无”对象占4.77%，其他对象占44.40%.从各类不同“身份”的低保对象所占的比重看，下岗人员和失业人员合计44.57%，显而易见，下岗、失业是造成城市贫困问题的主要原因。
然而，下岗、失业的实际影响还远远不止于此。因为表2的统计口径有一个缺陷，本来城市低保制度的基本特点之一就是“以家庭为单位”，而纯粹以低保对象的“个人身份”作为划分标准，就难以据此来进一步分析城市贫困对家庭的影响了。我们是否可以这样来作分析：①“在职人员”部分可能大多处于实际上的“待岗”状态——已经不在岗但没有享受下岗的待遇，同时在企业职工的花名册中仍有他们的名字。因此，将这些人中的大多数，譬如3%，算到下岗、失业人员中也有充分理由的。这样，下岗、失业，包括待岗人员总的比重就达到47.57%.②根据上述统计口径，“其他对象”成为低保对象中最大的分类群体，高达44.40%.其实，他们主要是贫困家庭中的被赡养人口。我们是否可以这样推算：“三无对象”家庭是没有其他家庭成员的；一部分“退休人员”家庭也可能是“空巢家庭”，“其他人员”中也有一些与下岗、失业无关。较为宽裕的估计，以上3类人员大约在10—15%左右。除此以外，其余的85—90%都与下岗、失业有关。
把将近150万城市贫困人口置于低保制度的庇护之下，毕竟不是我们的终极目标。何况其中有将近50%，也就是70多万人，本是处于劳动年龄阶段的下岗、失业、待岗人员。因此，在用低保制度保证了这一部分有劳动能力但在劳动力市场上缺乏竞争能力的“就业弱势群体”最起码的生活需求之后，还必须以更加积极的、有效的城市扶贫政策使他们尽快走出低保制度的“保护圈”，回到社会一致认同的以劳动谋生的正常的生活轨道上去。对此，我们将在下文中进一步提出政策建议。
3-1-2.城市低保制度的标准与人均补差
在城市低保制度中，低保标准的作用是将城市贫困群体从一般居民中划分出来。通过这条政策界限，将相关的公民权利明文公布、广而告之。而从本质上说，低保制度却是一个以“补差”为特色的制度，虽然在各级政府相应的法规文件中，分别对不同对象特别作出了“全额享受（发放）”和“差额享受（发放）”的政策区分。[46][46]但所谓全额实际上也仍然是一种差额，只不过“应减收入”为零而已。近年来，更具实质性的“补差”金额，亦即低保对象实际得到的“实惠”，得到了从中央到地方各级政府的重视。
资料来源：表中有关低保标准的数据见《全国市县城市居民最低生活保障情况》（民政部救灾救济司2001年编印），有关支出资金和人均补差的数据由四川省民政厅低保处提供
如前所述，四川省的人均补差是53元。从表3的数据看，各市、州的人均补差高于平均值的依次为甘孜（79元）、遂宁（67元）、攀枝花（64元）、阿坝（60元）、雅安（59元）、成都（57元）、凉山（56元）、泸州、巴中（54元）等9个市（州）；等于或低于平均值的依次为宜宾、资阳（53元）、自贡、乐山、广安（52元）、绵阳、达州（51元）、眉山、德阳（50元）、南充（48元）、内江（47元）、广元（44元）等12个市。
从全国的情况来看，四川省的人均补差低于全国平均值（56元）。在全国的排名为第21位（2003年上半年数据）。而从低保对象的绝对数看，四川省排在黑龙江、湖北、湖南、辽宁、吉林之后，居全国的第六位。[48][48]
四川省民政厅对本省人均补差偏低是不满意的，在2004年4月召开的“全省救灾救济暨低保工作会”上，三郎木滚副厅长谈到“目前城市低保工作面临的主要问题”时提到：“一是保障标准低，保障水平不高，月人均补差略低于全国平均水平。2003年，……平均134元，全国平均标准155元。保障标准偏低制约了低保补差水平的提高。今年，全省人均补差虽提高到55元，但仍低于全国人均补差56元的水平。”“二是市州以下地方财政投入不足，低保资金缺口将逐步加大。2003年……中央和省财政投入实现了翻番，但地方财政投入较2002年财政支出1.76亿元的决算数略有减少”。[49][49]
但是，当我们试图从各市、州的经济发展状况、享受低保人数，也包括以上提到的地方财政收入、最低生活保障标准等一般认为与人均补差相关联的指标中找出答案或一些规律的东西时，我们发现，它们与人均补差之间的相关系数都很低。实际上，如前所述，在低保资金中，中央财政补助所占的比重在四川省高达70%以上，因此在大多数地区人均补差金额与当地的经济发展状况应该没有多大关系。因此，得到中央财政补助的多寡是唯一可以对此作出解释的影响因素，阿坝、甘孜和凉山三州得到的中央财政补助的款项要占其低保支出的90%以上，巴中、雅安、泸州、遂宁、攀枝花等市也在75—80%左右，[50][50]因此，这些市的人均补差也都名列前茅。唯有成都市的
情况是个例外，排名靠前显然靠的是地方财力。但在其他市，比起2002年，2003年市（州）及以下地方财政投入大多是维持原状，甚至略有下降。
值得注意的是：这也许不能完全用地方政府对低保制度认识不足、支持不力来解释，实际情况可能是地方财力已尽。所以，关于这个问题，我们会在政策建议中再详细讨论。
3-2.四川省城市低保工作的行政程序
如前所述，中国的最低生活保障制度实际上就是国际通行的社会救助制度，社会救助制度的一个“招牌式”的特点就是“家庭经济情况调查”，中国的低保制度自然也不能例外。在前文中我们已经在讨论“重要政策文献”时涉及了与低保行政程序相关的法规条文，在这里，我们将针对整个行政程序，尤其是根据中国国情制定的一些特殊规定展开讨论。
根据《条例》与《四川省实施办法》以及市（州）一级的《实施细则》的相关规定，我们可以将低保行政程序描述为6个步骤：个人申请—社区核实—街道初审—区县审批—领证享受—动态管理。相关法规明文规定：从第一个步骤到第五个步骤，整个审批过程为20个工作日。以上所述与国际上通行的社会救助的行政程序并没有太大的区别。
但是，中国的国情是，我们正处于一个很不完善的“市场经济体制”之中，社会诚信制度更不健全。譬如，在中国，相当一部分劳动报酬是用现金支付的，这使个人收入在中国成为一个“黑箱”或“灰箱”。又如，工作单位，尤其是企业，在申请低保问题上，与其职工，特别是下岗职工，利益是一致的，所以其出具的“收入证明”常常带有功利的目的而难保证客观真实。因此，对申请者提供的个人资料的核查落实在调查中是基层干部谈得最多的一个话题。
为防范极为有限的低保资金被滥用，基层干部创造了很多“符合中国国情”的审核办法：
⑴。观察实际生活状况。由于个人收入常常是“黑箱”或“灰箱”，所以
具有“可观察性”的消费行为乃至生活方式就成为调查审核的一个重要依据。《条例》规定：可以通过“入户调查、邻里访问”对申请人的“实际生活水平”进行“调查核实”。这样的“调查核实”实际上大多是在观察和了解申请人的消费和生活状况，然后由此推论申请者是否贫困。[51][51]
⑵。张榜公布。在四川称为“三榜定案”，按《四川省实施办法》规定：第一次是在社区居委会收到申请并进行核实后，需张榜公布征求群众意见；第二次是街道初审通过上报区县时，再次张榜公布初审结果；第三次是在区县审核批准后，又要张榜公布。在《条例》和《四川省实施办法》中都有规定：“任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权举报，有关机关应认真核查。对情况属实的，应当予以纠正”。[52][52]这样的“举报”必然要建立在张榜公布——街坊邻居获得知情权的基础上。
⑶。民主评议。在《条例》和《四川省实施办法》并没有对此作出规定，而是近年来在实际工作中的基层的一个创造。具体的做法可以泸州为代表：“在低保申请人收入核实工作中，对那些难于核实清楚收入的家庭、提供的收入证明有疑点的家庭，由乡（镇）或社区居委会（居委会）组织召开民主评议会议，对申请人家庭收入状况及其是否符合低保条件进行民主评议。”“民主评议小组由乡（镇）领导、民政助理员、低保员、社区干部、居民小组长、居民代表等组成”。[53][53]在“全省救灾救济暨低保工作会”三郎木滚副厅长的讲话中提出：“依靠基层组织和群众参与低保的管理工作，积极推行街道（社区）民主评议制度，推广‘低保评议小组’、‘低保监督小组’评议低保工作等行之有效的办法。”[54][54]
对于上述做法，国内国外有些专家持批评态度。他们认为，这样的做法会侵犯低保对象的隐私权，给低保对象贴上“贫困”的社会标签，损害受助者的人格尊严。他们的意见有一定的道理。但是，国际经验告诉我们，社会救助制度是一项容易招致攻击的制度，“养懒汉”的指责一直是低保对象头顶之上的一把悬剑。在中国目前的社会背景或社会环境下，低保制度必须有一种自我保护机制，就是通过各种手段向政府、传媒乃至全社会证明，低保对象都是经过严格审查的，都是确实已经陷入贫困窘境的社会成员。从理论上说，当代社会中的“贫困”定义不仅仅是对某种客观的社会状况的描述，同时也是一种社会公认的公众评价。从某种意义上说，如果社会上都认为一个家庭是贫困的，那么这个家庭就是贫困的。低保制度所采取的“不寻常”的做法正是用“社会评价”的方式来对客观状况的某些“不确定性”进行补充性的诠释。
3-3.四川省城市低保工作的行政架构
国际经验表明，社会救助制度是一项政府需要花费较高成本的制度，其原因就是因为要通过“家庭经济状况调查”来辨认每一个申请者是否贫困。在城市低保制度创立过程中，中国政府充分利用了中国社会的组织化程度高的特点，以“群众自治组织”——社区居民委员会为基点构成了对低保申请者进行“家庭经济状况调查”的庞大网络。从图1中我们可以看到，凡要调查核实的事，大多由遍布四川省各个城镇的1099个社区居民委员会来承担（2002年底数）。[55][55]从这个意义上说，是社区居委会提供的“志愿服务”，帮助政府以极低的成本完成了惠及将近69万户的城镇贫困家庭（2003年底数）的“最后的安全网”的建设。
在1997—1999年的制度建设和2001—2002年的“应保尽保”这样两个特殊时期，社区居委会在一段时间内以完成“中心任务”的突击方式投身其中是可行的。但是，城市低保制度是一件需要长期进行“动态管理”的制度，仅四川省便要负责管好用好9个多亿低保资金，这项制度没有一个稳定的行政架构是难以想象的。
所幸各级政府对这个问题都看得很清楚，在国务院《1997年通知》中便提出：“基层民政部门、街道办事处和居委会是实施最低生活保障制度的基层组织，在实施这项制度的过程中，这些单位责任很重，各级政府要加强对这些机构的领导，为期工作创造必要的条件，确保城市居民最低生活保障制度的顺利实施。”在《四川省1997年通知》中则提出了更为明确和具体的要求：“机构不健全的要健全，人员不足的要补足，并解决必要的工作经费”。
目前，四川省在省一级，已经设立了专门的低保处，编制4人。在市、州一级，有成都、自贡、攀枝花、泸州、广元、广安、达州、雅安、巴中、阿坝、甘孜、凉山等12个市、州都已经设立了低保科，遂宁、乐山、南充、宜宾4市目前的情况是“两块牌子，一套人马”（有了低保科的编制，但还没有与救灾救济科分开）。[56][56]在省、市两级，工作经费的问题还有一点回旋的余地。
但是，到了区、县一级情况就差别很大。情况好的如遂宁市、南充市，各区、县民政局设低保股（中心），新增编制若干。同时遂宁市还规定，按地方财政低保拨款总额的10%匹配工作经费。[57][57]但是，也有些地方情况不怎么乐观。譬如，德阳市旌阳区有低保对象11879户，27468人，但民政局只设一个救灾救济和社会福利股，没有专门工作人员负责低保，这项工作由一位副局长独自承担，更没有专门的工作经费。[58][58]到了乡镇、街道这一级，基本上包括低保在内的所有的民政工作就由民政助理员一把抓了。但也有例外，南充市高坪区在白塔、东观、龙门、长乐等街道、乡镇的民政所中设专人负责低保工作。
从建立城市居民最低生活保障制度一开始就已经明确提出的工作机构、人员编制和工作经费问题，7年多来仍然没有彻底解决。当然，这与1998年的政府机构改革和精减人员、编制的大背景是分不开的。但是，“人随事走、费随事转”是现代
行政管理学的基本常识。既不落实“巧妇”、也不给“米”，要做这“炊”却也难为人？看来，这不是地方政府能够处置的，最好是中央政府能够给个统一的说法。
4.四川省城市居民最低生活保障制度存在的问题
就全国而言，城乡最低生活保障制度的发展已经走过了10年的历程；在四川省，虽然起步稍晚，却也有7年的历史。就现状看，目前的城乡低保制度都已经有了长足的进步，很多国际专家都认为，在中国的社会保障制度改革中，低保制度是最为成功的例子。但是，与全社会对“最后的安全网”的期望
相比，与中国未来的社会经济发展的要求相比，这项制度仍然有其不足之处。就四川省而言，现行制度存在的问题大致可以分为两大部分，一类是与全国其他省份，尤其是中西部地区的省份有共性的问题，一类是涉及到四川省本身的个性的问题。以下我们分而述之：
4-1.全国普遍存在的共性问题
在《中国城市贫困与反贫困报告》中，我们列出了10个城市居民最低生活保障制度存在的问题，这就是：制度架构、应保尽保、认识贫困、资金运行、家计调查、社区地位、工作经费、管理体系、保障标准、优惠政策。这些问题是在1999—2002年对城市低保制度进行跟踪调查时发现的突出问题，我们相应地提出了进一步完善的政策建议。[59][59]
近一年多来，由于从中央到地方各级民政部门的重视，低保制度的方方面面多少都有一定程度的改进。但是，有的进步显着；也有的尚且不尽人意。
4-1-1.已经得到改进的方面：制度架构、家计调查、保障标准和应保尽保
在四川的调查中，我们在制度构架、家计调查、保障标准和应保尽保等方面看到了显着的变化：
⑴。制度架构的问题，亦即民政部门2003年以来倡导的“分类救助”问题，正在试点中摸索规律、制定政策，有望在近期出台一个全省统一的规定。
⑵。家计调查的问题，在加入了公开透明（张榜公布）和民主评议，并采取了可以从消费行为和生活方式等可观察的路径着手调查核实等措施之后，已经形成了一个比较完整的行政程序。这恐怕已经是目前可能做到的满意选择了。现在的问题在于严格执行，并且排除非制度因素的影响。
⑶。保障标准和应保尽保的问题，在经历2001年下半年以来的大规模扩面以后，目前似乎不应再有大的动作，先稳定一段时间较为稳妥。2003年下半年以来，粮食、食油、副食品等涨价幅度较大，对低保对象的生活造成了一定的影响。这成为调整标准的一个理由。但是，调整标准不仅标志着保障水平的提高，同时也意味着保障范围的扩大。2000年，亚行专家组对中国城市贫困问题的研究报告中提出，“贫困率对贫困线较小的移动具有相当高的灵敏性”，“会引发显着的变化”。[60][60]因此对于调整低保标准必须小心谨慎。
4-1-2.尚需继续努力的方面：资金运行
在调查中，资金问题仍然是从上到下谈得最多的问题之一，这是四川省城市居民最低生活保障制度的“软肋”所在。在2003年8月省厅召开的座谈会上，各地民政局纷纷告急。攀枝花市民政局在报告中谈到：“目前，中央、省安排给我市的低保资金和我市市、县的低保资金预算已基本支付完，其结余资金已不足以支付9月份的低保资金支出，而我市多数县市财政又无力长期垫付低保资金，望省厅能及时安排后面的低保资金，以保证低保金按时、足额发放、”阿坝州民政局也谈到了同样的困难：“由于我州财力拮据，大部分低保资金只有依靠上级拨款，如果国家、省上的低保资金不及时到位，下面就难以做到按时、定额发放，另外因地方财政困难，大部分县没有把地方配套资金列入预算，而且列了预算的也存在列而不支的现象。”甘孜州民政局的报告中说得更坦率：“从今年的情况看，中央补助资金不能及时到位，在一定程度上影响了低保工作正常开展。”[61][61]在对中央低保资金的“依赖度”达到70%，甚至90%以上时，却碰到了上级拨款不能及时到位的棘手问题，难怪基层意见很大。
2003年11月，我们曾经到四川进行过一次调查，从基层了解到，当年的低保资金仅在1月、7月和8月拨付过3次。其中，1月和8月是中央的拨款，7月是省里的拨款。譬如乐山市市中区，到11月初，已经拨到账上的中央和省里拨付的资金量只是2003年全年需要量（以年初预算为准）的44%，在1—10月已经支出的资金量中占到49%.成都市，到11月初，到账的中央和省里拨付的低保资金量只是全年需要量（以年初预算为准）的29%，在1—9月已经支出的资金量中占41%.当然，低保制度的正常运行并没有受到影响，主要是地方政府的垫款维持着这项制度的运转。乐山市市中区1—10月已经垫付低保资金300多万元；成都市则已垫付3000多万。低保资金的垫付最终主要落在区、县一级，鉴于低保制度“保障生存权”（用老百姓的话说是“保底”或“保命”的钱）的性质，基层政府东挪西凑也要给予保证，但这必然对地方政府正常的财政安排产生不利的影响。而一些经济欠发达的市、州，如前面提到的攀枝花、阿坝、甘孜等，困难就更大了。[62][62]
制度经济学认为，一项有效的制度应该是可预见的。低保制度花钱不多却能起到稳定社会的作用，其可预见性是很重要的。现行制度对于中央来说是可预见的，有了低保制度，对城市贫困问题地方上谁敢怠慢？现行制度对低保对象来说也是可预见的，每月领取低保金的基本权利谁能剥夺？但是，对于地方各级政府来说，至少在目前这项制度并不可预见，甚至是不稳定的。用基层干部的话说：“我们不知道上面今后还给不给钱，给多少钱，什么时候给……”有审计部门的官员就此问民政部门的官员，如果一旦中央不给钱，四川省的低保制度会出现什么样的情况？民政部门回答：那可就不堪设想了，希望那种情况不会出现。民政部门的希望终于没有落空，中央财政拨款确实在当年12月拨到了基层，可此前地方政府的难处向谁诉说？
4-1-2.尚需继续努力的方面：管理体系、社区地位和工作经费
对于这三个方面的问题，我们将作为一个系列来讨论。前文中，在讨论四川省低保工作的行政架构时已有涉及，在这里，我们将进一步就这个问题展开讨论。
四川省民政厅副厅长三郎木滚最近在谈到“目前低保工作面临的主要问题”时指出：“低保工作保障机制严重落后，城市低保大量工作在县（市、区）、街道乡镇和社区，但我省目前大部分县（市、区）还没有设立专门的低保工作机构，还没有落实专职的工作人员和必要的工作经费。”
与全国各地低保制度的发展进程相一致，四川省的低保工作也已经进入以“规范化”为标志的完善阶段。要讲“规范化”，除了致力于更加有效、更具可操作性的政策设计之外，很重要的一个环节就是要有在数量和质量上得到保证的资源，这就是三郎木滚在以上讲话中强调的“专门的工作机构”、“专职的工作人员”和“必要的工作经费”。四川省的现状在前文中已有描述，这里不再赘述。仅强调几点：
⑴。行政程序的操作应该由“业余”向“职业化”、“专业化”过渡。如前所述，在中国低保制度的行政框架中，“群众自治组织”——社区居民委员会起到了决定性的作用。在制度初创时期，这样的安排是无可非议的。当时，城市低保制度充分利用了社区居委会的人力资源，去从事低保行政程序中最为棘手的“家庭经济状况调查”。居委会的介入，使这项当时带有“应急”性质的制度能够即刻上马，为稳定社会作出了贡献。但是，随着这项制度的进一步发展，低保对象和低保资金规模迅速扩大。就四川省而言，从1998年到2003年，低保对象从1万人增加到了146万人，低保资金从400万元增加到了9亿元。6年后的低保制度已经与初创
时不可同日而语，若是仍然依靠非专业人员来操作，对这项制度的发展显然是不利的。
在进行“家庭经济状况调查”时，身处基层的社区居委会所具有的优势是毋庸置疑的，但其不足的方面似乎没有得到重视：正因为居委会干部与低保申请者抬头不见低头见，中国人讲感情、讲面子，所以“优亲厚友”的情况难以避免；另一方面，社会上也有一些蛮不讲理的人，在申请低保时会对居委会干部纠缠不清，甚至连他们的身家性命都受到威胁。从这些实际情况出发，在日常生活中，调查者能够与被调查者之间拉开一定的距离反倒有好处。另外，在现在社会中“助人”已经成为一个职业、一项专业，这就是社会工作。以有社会工作专业背景的职业低保工作者在低保行政程序中扮演主要角色，而社区居委会的干部则“退居二线”，处于辅佐的地位，可能是低保制度进一步发展相契合的人力资源配置的最佳模式。
⑵。要想保证资金规模如今已经相当可观的低保资金不被滥用，就应该尽力满足必须开支的低保工作经费。目前，按中央和地方各级财政的责任和分工，类似制度的工作经费应该由同级财政支付。但是，在中国目前的财政体制中，中央和省一级的财政收入较为充裕，市县以下的财政状况难得有几个好的，因此工作经费问题就成了久拖不决的“老大难”问题。低保制度强调“动态管理”，每月或每季都要对低保对象进行跟踪调查。且不说必需的用于调查登记的卡片簿册等“硬性”支出，现在城市里“人户分离”的情况严重，常常是人住在甲地，而户口却在乙地，两地之间的空间距离远近不同。在中国政府常用的行政词汇中，“属地管理”其实是“属‘户口’管理”，人户分离加大了管理的难度，仅此一项增加的人工和交通通讯费用就相当惊人。
4-1-3.尚需继续努力的方面：优惠政策
以优惠政策的办法给低保对象“实惠”，仍然是计划经济的思路，其效果是值得怀疑的。计划经济时代，所有的生产和服务单位都毋须顾忌生产成本，所以，对优惠政策一类的“政治任务”是乐于承担的。迈进市场经济的门坎，经营成本对于一个独立的法人单位就成了绝不能掉以轻心的“头等大事”。现在的优惠政策，本质上是“政府请客，单位买单”，所有免去的费用实际上都要由基层单位自行消化，在这样的背景下，在各个城市中可谓洋洋大观的一套套优惠政策，最后常常不能落实也是在情理之中的事。
总而言之，进入新世纪，四川省和全国各兄弟省（市、区）一样，城市低保制度是处处有进步、年年有改善，总的发展前景一片光明。但是，城市低保制度仍然是一个“发展中”的制度，因此我们要将现行制度的瑕疵，不论大小，一一挑出，并提出改进的建议（在后面的章节中），以保证这项制度在今后能够更好地发展。以上所述都是在全国有代表性的问题，以下我们再来分析一下与四川省省情相关的“个性”问题。
4-2.四川省特有的个性化的问题
四川地处西南，人口逾8000万之众。中心是有“天府之国”美称的成都平原，但四周又环绕着崇山峻岭。省内各市、州社会、经济发展的差异很大，经济欠发达地区要占全省180多个县的三分之一。省内地方财政收入300多个亿，财政支出却要400多亿，需要中央财政的转移支付才能收支平衡。城乡贫困人口众多，对低保制度的压力很大。以上的特点决定了四川省还有其特有的个性化的种种问题。概括起来，四川省城乡低保制度特有的个性化的问题大致有二：
4-2-1.低保制度的潜在压力
调查中得知，在四川省，有两个令民政部门“恼火”的事是破产企业的增加造成的失业人员和因城市扩张造成的无地农民的问题。
目前，上个世纪60—70年代搬迁到中西部地区的“三线厂”自上个世纪90年代以来都很不景气，因此这些企业的破产、解体或改制的问题已经提上议事日程，失业人员大量增加将对低保制度形成冲击。在调查中发现，乐山市泊水街街道，14000多户，45000余人，2003年2月，低保对象为874户，1734人；到10月，已经增加到973户，2136人。10个月中增加的幅度为11%.成都市双流县，15万城镇人口，2003年有低保对象5387人，但是，现在境内有4家国有企业要破产，据初步调查，估计失业人员中可能会申请低保的涉及到1000人左右，约为原低保对象数的19%.据有关部门提供的数字，企业的破产、解体或改制将会涉及到17万人。失业人员的大幅度上升，给低保制度的压力是很大的，实在令基层的实际工作者发愁。
近年来“城市化”和“城市建设”、“城市经营”成为最拿得出手的“政绩”，地方领导乐此不疲。城市规模的不断扩大，意味着土地被征用的农民越来越多，在调查中得知：目前，四川省已经“农转非”的失地农民大约有130万人，没有“农转非”的大约也是这个数，加起来就是260万。这些失地农民原有的“可持续生计”就此被断送。按现行政策，农民可以得到一次性补偿，还可以得到城镇户口。但是，作为“民生之本”的就业问题却没有任何保证，“劳动力市场”成为对他们敷衍、搪塞的“政策措施”。在调查中，一位年近60岁的老农反映，因为住在县城边缘，他原来包了党政机关食堂的“潲水”来养猪，一年收入1万元是不成问题的。可现在被征了地，转成了“非农业户口”，养猪是养不成了，但得到的各种补偿一共才1万多元，相当于以前一年的收入。在大多数地方，这些失地农民年青的还能以打零工维持生活，年龄较大的则因为难以“讨生活”而沦为城市贫困人口，以致全家成为低保对象。据民政部门提供的数字，目前已经享受低保的失地农民大约有17万人。但是，在一些县（区）实地调查中得到的数字都在20%上下。成都市盛传，如今占人口总数比重为20%多的城镇人口在几年内要提升到40%以上，然后在2010年达到60%以上。毫无疑问，新增的城镇人口大多数是来自“农转非”。就目前的实际情况看，就是要增加20—40%的无地农民。其中又有多少要享受低保呢？这又是令基层的实际工作者愁眉不展的事。
4-2-2.农村低保制度的发展
上个世纪末，“八七扶贫攻坚计划”最终将中国的农村贫困人口降到了3000万人。这3000万人主要有三大类：一是农村的“五保户”、残疾人等丧失劳动能力的困难群体；二是“一方土地养不活一方人”、自然环境已不适合人类生活和居住的地区的困难群体；三是自然灾害频繁使农民不断返贫的地区的困难群体。如果上述判断符合实际的话，那么，特别要指出的是，“开发性扶贫”对于这三个困难群体可能是无效的。要解决这3000万人的温饱问题，农村低保制度是唯一可行的选择。
在调查中发现，也许是为了适应中央政府相关政策的频繁变动，四川省农村低保的政策设计既不完善、也不稳定。回顾城市低保制度的创立过程，虽然一开始这项制度保护的人很少，但最先得到实惠的却是“三无对象”。但是，四川省的农村低保制度在很多地方看来与以农村“三无对象”为目标的五保制度是割裂的（也许这是“五保”另有《农村五保供养工作条例》所致）。在调查中又发现：可能是因为四川省的五保工作投入的资金尚不能完全满足需求，因此“黄宗羲定律”已有应验。日前，四川省正将“五保户口粮乡镇统筹”作为一项新的经验在推广，但实际上早在80年代中期，“五保户口粮乡镇统筹”已经在全国大多数农村地区实行。后来，大概是因为五保户自己保管粮食有困难，就逐渐被现金支付的方式所替代。再后来，这就成为农村“三提五统”中的“一统”。实行“费改税”，“三提五统”被归到农业税和农业税附加之中，所以，只要农民交了农业税和农业税附加，供养五保户的费用应该已经被涵盖在内。但是，现在重拾“五保户口粮乡镇统筹”，无疑是在农
业税和农业税附加的“一条鞭”之外旁生枝节，有重复征税之嫌。然而，我们不要责怪地方和基层的干部“加重农民负担”，若是财政上能够保证五保户吃喝不愁，想必他们也毋需多此一举。至于农民，他们每年给五保户拿点粮食，这样积德的事想必也心甘情愿。应该认识到，黄宗羲定律是对历史规律的一个客观的总结，本身并无好恶和偏颇。如果出现问题，那就一定是政策设计上出了问题。
用低保的方式，将农村五保问题与其他农村贫困户的问题“一揽子”解决，无疑是最佳选择。现在看来，1994年《农村五保供养工作条例》的很多主要的规定已经不切合当前的实际。譬如“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平”，现在恐怕在很多地方都难以兑现。所以，按城市低保的办法，根据最起码的消费需求，规定一个最低生活保障标准，“三无对象”或“五保户”上浮一定幅度，这样来兑现“五保”的承诺恐怕要扎实得多。
总之，对农村低保的前景应该由个切合实际的估计，扶贫并非万能，亦即并非所有的农村贫困户都可以通过这种“积极”的方式摆脱贫困。80年代末我们就曾经宣布，农村的绝对贫困人口还剩下3000万。后来搞“八七扶贫攻坚计划”，提高了标准，农村贫困人口增加到8000万，经过7年的努力，到上个世纪末我们宣布，中国的农村贫困人口还剩下3000万。这两个“3000万”绝非巧合，也许是给我们的一个忠告，应该转变思路了。
5.进一步完善城市居民最低生活保障制度的政策建议
在完成了对四川省城乡低保制度的描述和分析之后，我们要对政府有关职能部门和世界银行北京办事处提出一些政策建议。
5-1.给政府的政策建议：
对政府提政策建议，这件事我们一直在做，我们的策略是：不管政府爱听不爱听，我们坚持不停地“唠叨”，通过各种公开的和内部的渠道发表我们对低保制度的意见。因此，在本报告中，我们主要针对一些我们认为是最重要和最迫切的问题再次“唠叨”一番。这些问题包括：
5-1-1.保证资金渠道畅通无阻
需要解决的与资金相关的问题包括两个方面：
⑴。实事求是合理分担
我们建议，通过调查研究，设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政，尤其是基层（区、县）财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”或“配套”的依据。对于这个建议，四川省民政厅低保处表示感兴趣，与财政部社会保障司失业保险处也进行过沟通。因此是否考虑在2005年在四川省的部分市、州进行试点，取得经验。在此基础上，可以考虑进一步将四川省乃至全国的各级地方政府的财政能力分成若干层次，订立各不相同的分担或配套的比例，并在一定时期内（譬如5年或10年）较为稳定地执行。
在上述调查研究中，可能会发现一部分实际上没有财政负担能力的地、市和区、县级财政，对它们应该有个合理的“说法”。如果一点不负担，可能会担心当地的低保范围无限扩大。对此，可以选择的是两种对策：一是象征性的负担一部分（5%以下？），二是按低保经费总金额的一定的比例负担最低生活保障制度的工作经费。
⑵。及时到位过程透明
鉴于前文中的相关分析，我们建议：在财政体系中设立城市居民最低生活保障资金专户。并通过某种政策文件或法规文件，向各级地方政府和公众宣布，最低生活保障制度和最低生活保障资金不是临时性的应急措施和临时拨款，而是一项长久的国家制度和稳定的财政支出。
低保资金账户除了对低保对象发放以外，堵塞其他出口，只进不出。年初，地、市和区、县的资金先到位，即直接下拨到基层的低保专户中。省里的专项资金可分一年两次，譬如在4月末和7月末到位。但应以地、市和区、县财政已经到位为前提，须经省财政部门确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15—20天）拨到基层专户中。中央财政专款也分一年两次下拨，譬如在5月末和8月末到位。也应以省（市、区）、地（市）、区（县）的资金到位为前提。由财政部抽查确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15—20天）拨到基层专户中。
上述拨款程序，应该在相当的透明度下进行。每一级、每一次拨款完成后，民政部门和财政部门都须联合向同级的人大和政协作出通报，并请他们监督。同时，通过新闻媒体公诸于众，请社会加以监督。
5-1-2.落实管理体系与工作经费
我们建议：要保证城乡低保制度顺利运行，管理体系和工作经费问题一定要给予解决：
⑴。健全管理体系
四川省城市居民最低生活保障管理体系的理想模式可归纳为“两个系列，四级管理，五层服务”：
“两个系列”是指采取政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式：“四级管理”是指在“省民政厅—市民政局—区民政局∕县民政局—街道办事处∕镇政府”4个行政区划级别上分别设置行政机构——城市居民最低生活保障管理处（科、股）：“五个层次”是指分布在“省—市—区∕县—街道∕乡镇—居民委员会∕村民委员会”5个层次上的事业性质的管理服务机构（见图5）。其中最重要的管理层面是街道∕乡镇。
采用政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式的理由在于：其一，因为作为一项一年耗资9个多亿、对维护社会稳定起到关键作用的基本国家制度，没有一个专门的政府行政机构进行管理实在是不可思议的事。何况这项制度还需进一步完善，在政策设计、法规制定方面还有太多的事要做，没有专人负责也不行。其二，在目前“小政府、大社会”的大背景下，行政机构即使设置也不可能有很多的工作人员，而最低生活保障制度的实施，是需要较多的人力去贯彻落实的。越到基层，工作越具体，工作人员就需要很多。另外，为了保证信息畅通，计算机网络的维护也是需要人力的。所以在行政体制之外，再设立一个专门的事业单位办理具体实务，似乎也是顺理成章的。其三，上述管理模式设计参考了劳动与社会保障部门现行机构设置的框架。同为实施社会保障制度的政府部门，在人员和机构的编制上似乎也不应厚此薄彼。
⑵。落实管理经费
在调查中，我们和基层民政部门的工作人员一起计算了一下低保工作的成本。以成都市双流县为例，2003年1—10月实际开支的经费为8.3万元，占同期低保经费开支的比例为2.6%，这笔经费用于普查、培训、印刷、宣传和差旅等方面；工作经费平摊到每个低保对象头上约为15元，以同期低保金补差平均每人500元（月平均50元）计算，所占的比例为3%.按民政部2003年7月对全国所有2920个县（区、旗）低保补差金额的排序，双流县排在1549名，处于中流地位。所以，上述这些数字可能是有参考意义的。要说明的是，这里所说的工作成本是“纯”成本，因为没有包括人工的费用在内。
因此，我们建议，按照低保经费总额的适当比例（譬如3%）来确定低保工作经费，或者根据人均补差的一定比例（譬如3%）再按人头来确定。如果能够直接纳入民政事业费的总盘子之中，由中央财政直接拨付是最为理想的。不然，如果按现行的惯例由地方财政负担，有个“按比例”的规定也使地方上的实际工作者可以有个“说法”。总之，“又要马儿跑，又要马儿不吃草”，总不是个长远的办法。用眼下流行的话语说，“太业余了”，也不像个国家制度的样子。
5-1-3.调整标准的“迂回”策略
如前所述，低保对象的生活困难不能不解决，而提高最低生活保障标准又可能再次迅速扩大低保对象的规模，引发低保方面的财政支出大规模增长，所以，应该考虑一个更加稳妥的办法为宜。鉴于此，我们建议：
借鉴美国政府对贫困人口发放食品
券的方式，对低保对象进行实物帮困。从理论上说：这项措施是“临时应急”性质的。也就是说，当物价回落时，可以撤销这项补贴。但从实际操作看，已经享受补贴的保障对象实际上相当一部分会很难接受这种“撤销”。因此，我们建议，在今后进一步对低保对象进行按不同的家庭成员和实际需要进行分类救助时，将食品补贴“转正”纳入低保标准，逐步实行“内部消化”。食品补贴的范围可不限于低保对象，对于人均收入略高于低保标准（譬如按当地物价上涨幅度定一个浮动的幅度）的“贫困边缘户”也可以享受同样的待遇。实行食品补贴的资金应该仍然采取中央和地方分摊的方式。
5-1-4.建立和完善农村低保制度
世界扶贫大会在中国举行是全世界对中国自70年代末以来在农村反贫困领域所取得的成就的认可。但是，如前所述，扶贫手段的效用并非万能，毕竟也是其关照不到的角落。对于农村中最后的3000万左右的绝对贫困人口，尤其是“三无对象”，应该考虑他们的实际情况并及时改变反贫困的思路——建立农村最低生活保障制度。在这里，我们提出一些基本原则作为新制度的支撑点：
⑴。农村低保制度的资金来源应该由中央和地方各级财政来负担；
⑵。农村低保对象不一定用统一的“低保标准”来划定，可以考虑用“民主评议”的方式来产生。
⑶。农村低保制度可实行资金救助和实物救助并行的方式来兑现。
⑷。农村低保制度要考虑与城市低保制度的“接口”。
总而言之，农村最低生活保障制度当然不能照搬城市的经验，目前各地已经建立并正在实施的类似制度给我们提供了丰富的实践经验，但也应该看到其不足，这需要重新进行调查研究、制度评估和制度的再设计，而且越快动手越好。
5-1-5.避免低保制度未来发展的失控
要解决这个问题，应该明确两个原则：其一，在统一实施的全国性的政策影响下，地方政府不能控制的原因——譬如国企破产的问题——造成的低保范围的扩大导致低保经费的增加中央和省级财政应该认账；其二，地方政府应该控制并且能够控制——譬如无地农民问题——造成的低保范围扩大导致低保经费的增加中央财政可以不负相关责任。
深层次的政策考虑在于：城市化的核心是人的城市化，经济率先发展、就业岗位充裕的城市化进程才是可持续的。中央政府绝对不能支持用制造大量的城市贫民为代价来实现所谓的“城镇化”的做法，这样的“政绩”的后患是无穷的。我们也许不应该仅仅从“保护耕地”出发去考虑相关的问题，而要用“以人为本”的思路去进行政策设计。
5-1-6.提高对城乡低保制度的认识
城市低保制度时常受到来自两个方面的指责：一方面，继续抨击低保制度“养懒汉”；另一方面，则抱怨制度太严。至于中国的低保制度会不会养懒汉，行政程序上的保证前文中已经详细介绍。另外，中国低保制度的标准是极低的，发达国家的标准大约在社会平均收入的50—60%，而中国一般都在30%以下。用老百姓的话来说，也就是“刚够吃饭的保命钱”。同时，按制度规定，实际上政府支付的仅仅是家庭人均收入与最低生活保障标准之间的一个差额，2003年的水平是每人每月56元。而在四川省，2003年经过一番努力终于使补差达到53元。按四川省的一般水平，大中城市的低保标准应该在150—180元之间，所以，实际上三分之二以上的“保命钱”还是低保对象自己挣的。要通过层层程序去争取这平均53元的补差（平均数意味着有一半的人还拿不到56元），不是生活所迫，有多少人愿意去干？
应该注意到中国社会一个发展态势——中国的失业问题不是短时间内能够解决的，可能的趋势还是进一步恶化；现在的“40—50部队”在今后20年中正逐渐进入老年阶段，他们基本上已经没有改变自己经济境遇的时间与机会；现行的社会保险制度从制度安排到方案设计如果不改变，也几乎已经没有潜力可挖，鉴于此，低保制度这张最后的安全网对中国社会而言实在是任重道远，所有的社会组织与个人都应该慎待之、维护之，切勿掉以轻心！
5-2.给世界银行北京办事处的建议
在报告快要结束的时候，对热情关注中国的贫困与反贫困的世界银行提出一些相关的建议，似乎也是很有必要的。
5-2-1.提出关于建立畅通的转移支付渠道的建议
我们认为，中国政府财政转移支付的渠道是有问题的。建议世界银行在参考世界各国成功经验的基础上，组成中外专家共同参与的专家小组，以四川为试点地区，就这个问题进行调研，最终向中国政府提出一整套相关的建议，以改进中国的用于反贫困的财政转移支付的时效与实效。
5-2-2.帮助设计农村低保制度的实施方案
对于中国，农村低保制度的实施可能是至关重要的。建议世行与中国政府的民政部门组成中外专家共同参与的专家小组，以四川为试点地区，就这个问题进行调研，最终形成一整套可行的实施方案，以使中国农村地区3000—4000万仍然生活在绝对贫困的窘境中的农民，能够及早分享社会、经济的发展成果。
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[1][1]《四川省情》，四川统计信息网（ ）。
《四川经济发展与全国的比较》，四川统计信息网（ ）。
《四川经济发展与全国的比较》，四川统计信息网（ ）。
《四川省2003年人口变动与城镇劳动力抽样调查数据质量评估报告》，四川省统计信息网（ ）。
《四川贫困乡镇与非贫困乡镇经济发展的比较分析》，四川省统计信息网。
唐钧，《完善社会救助制度的思路与对策》，社会政策网（）。
唐钧，《完善社会救助制度的思路与对策》，社会政策网（）。
《四川省贯彻中共十五届四中全会决定实践文集》，中共四川省委督查室2000年编印。
唐钧，《完善社会救助制度的思路与对策》，社会政策网（）。
[10][10]《全省城市低保和农村特困户救助座谈会交流材料》，四川省民政厅低保处、救灾救济处2003年编印。
[11][11]《四川省贯彻中共十五届四中全会决定实践文集》，中共四川省委督查室2000年编印。
[12][12]民政工作的常用术语，即“无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民”。
[13][13]以上资料由四川省民政厅低保处提供。
[14][14]《四川省贯彻中共十五届四中全会决定实践文集》，中共四川省委督查室2000年编印。
[15][15]王绪恩，《居民生活基本无忧——我省建立起最低生活保障制度》，《四川日报》1999年8月26日。
[16][16]廖永康，《全省“低保”提标如期完成——12万城镇居民领到提标后的最低生活保障金》，《四川日报》1999年4月16日。
[17][17]《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·第七册》，民政部救灾救济司2002年编印。
[18][18]《四川省贯彻中共十五届四中全会决定实践文集》，中共四川省委督查室2000年编印。
[19][19]廖永康，《全省城市居民最低生活保障会议要求：年底有效解决“应保未保”问题》，《四川工人报》2001年9月29日。
[20][20]《中国城市居民最低生活保障情况报告》，民政部救灾救济司2002年编印。
[21][21]以上数据由四川省民政厅低保处提供。
[22][22]《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·第七册》，民政部救灾救济司2002年编印。
[23][23]《四川省2002年四季度民政事业发展统计数据》，四川民政公众网（）。
[24][24]根据《城市居民最低生活保障
制度文件资料汇编·第七册》（民政部救灾救济司2002年编印）提供的数字推算。
[25][25]《城市居民最低生活保障制度文件资料汇编·第七册》，民政部救灾救济司2002年编印。
[26][26]三郎木滚，《在全省救灾救济暨低保工作会上的讲话》，四川省民政厅“全省救灾救济暨低保工作会”材料，2004年4月27日。
[27][27]《四川省2003年4季度民政事业发展统计数据》，四川民政公众网（）。
[28][28]以上数据由四川省民政厅低保司提供。
[29][29]三郎木滚，《在全省救灾救济暨低保工作会上的讲话》，四川省民政厅“全省救灾救济暨低保工作会”材料，2004年4月27日。
[30][30]表中所载数据与公开发表的数据略有出入，考虑到统计口径的一致性，故此表采用四川省民政厅低保处提供的原表中的数据。
[31][31]以上资料由四川省民政厅低保处提供。
[32][32]《四川省救灾救济暨低保工作会议交流材料》，四川省民政厅救灾救济处、低保处2004年编印。
[33][33]《全省低保和农村特困户救助座谈会交流材料》，四川省民政厅低保处、救灾救济处2003年编印。
[34][34]《中国农村最低生活保障制度文件资料汇编·第一册》，民政部救灾救济司2003年编印。
[35][35]《全省城市低保和农村特困户救助座谈会交流材料》，四川省民政厅低保处、救灾救济处2003年编印。
[36][36]《中国农村最低生活保障制度文件资料汇编·第一册》，民政部救灾救济司2003年编印。
[37][37]《四川民政统计年鉴·2002》，四川省民政厅计划财务处2003年编印。
[38][38]《四川省2003年4季度民政事业发展统计数据》，四川民政公众网（）。
[39][39]《民政工作文件选编·1992—2000》，四川省民政厅2001年编印。
[40][40]《民政工作文件选编·1992—2000》，四川省民政厅2001年编印。
[41][41]《中国城市居民最低生活保障情况报告》，民政部救灾救济司2002年编印。
[42][42]《民政工作文件选编·1992—2000》，四川省民政厅2001年编印。
[43][43]三郎木滚，《在全省救灾救济暨低保工作会上的讲话》，四川省民政厅“全省救灾救济暨低保工作会”材料，2004年4月27日。
[44][44]《城市居民最低生活保障工作文件选编》，泸州市民政局2004年编印。
[45][45]表中除“阿坝”为阿坝藏族、羌族自治州，“甘孜”为甘孜藏族自治州，“凉山”为凉山彝族自治州外，其他均为省辖市。
[46][46]见《条例》第八条和《四川省实施办法》第四章第二十一条。
[47][47]以上有关低保标准的数据是2001年10月的统计数，见《全国市县城市居民最低生活保障情况》，民政部救灾救济司2001年编印。有关支出资金和人均补差的数据是2003年全年的数据，由四川省民政厅低保处提供。
[48][48]《2003年上半年全国城市居民最低生活保障情况》，民政部就在救济司、财务与机关事务司2003年编印。
[49][49]三郎木滚，《在全省救灾救济暨低保工作会上的讲话》，四川省民政厅“全省救灾救济暨低保工作会”材料，2004年4月27日。
[50][50]以上数据由四川省民政厅低保处提供。
[51][51]《民政工作文件选编·1992—2000》，四川省民政厅2001年编印。
[52][52]《城市居民最低生活保障工作文件选编》，泸州市民政局2004年编印。
[53][53]《城市居民最低生活保障工作文件选编》，泸州市民政局2004年编印。
[54][54]三郎木滚，《在全省救灾救济暨低保工作会上的讲话》，四川省民政厅“全省救灾救济暨低保工作会”材料，2004年4月27日。
[55][55]《中国民政统计年鉴·2003》，民政部财务和机关事务司，中国统计出版社2003年版。
[56][56]以上资料由四川省民政厅低保处提供。
[57][57]《全省低保和农村特困户救助座谈会交流材料》，四川省民政厅低保处、救灾救济处2003年编印。
[58][58]据访谈手记。
[59][59]《中国城市贫困与反贫困报告》，唐钧。华夏出版社2003年版。
[60][60]《城镇贫困：中国发展的新挑战》，中国城镇贫困研究课题组着，北京，经济科学出版社2002年版。
[61][61]《全省低保和农村特困户救助座谈会交流材料》，四川省民政厅低保处、救灾救济处2003年编印。
[62][62]《加速最低生活保障制度的规范化运作》，唐钧，收入《中国社会蓝皮书·2004》，汝信、陆学艺、李培林等主编，社会科学文献出版社2004年版。
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