文化产业治理制度维度分析

　　摘要:科学有效的制度设计是提高文化产业治理效能的根本保障。加强文化产业治理的制度建设能够提升政府的文化治理效能、维护国家文化安全、为文化产业高质量发展提供强大的动力和支撑。文化产业治理的制度体系是一个由文化产业的管理体制及相关政策、法规构成的制度生态。但在文化产业治理中制度建设面临现代文化市场体系不健全、文化产业管理体制不顺、文化产业政策法规体系不健全、文化产业投融资体制机制不健全等方面的问题，在此基础上提出相应的对策，为提高文化产业治理效能提供制度保障。

　　关键词:文化产业；治理效能；制度建设；高质量发展

　　文化产业治理的制度体系是一个由文化产业的管理体制及相关政策、法规构成的制度生态。为提高文化产业治理效能需要健全的制度环境、有效的制度安排和实施机制作为保障。当前中国文化产业立法和文化产业政策正逐渐走向成熟，为提高文化产业治理效能提供强大的制度支撑。但现行文化产业管理体制不顺、文化产业政策法规体系不健全等问题，影响文化产业治理效能的提高。因此，应从制度层面对文化产业治理进行系统性创新，不断优化制度环境，才能为提高文化产业治理效能提供坚强的制度保障。

　　一、制度建设对提高文化产业治理效能的重要意义

　　(一)提升政府的文化治理效能

　　良好的制度是实现文化产业治理的关键环节，为提高文化产业治理效能提供了规范框架。政府应加强制度建设在文化产业治理的作用，为企业和市场提供高质量的制度供给，为提高文化产业治理效能提供坚强的制度保障。因此，政府应改革现行文化产业管理制度的不均衡，完善文化市场准入和退出机制、文化市场监管制度、文化市场信用制度等，实现文化产业管理制度供求的均衡，为市场主体和市场体系提供良好的营商环境，提高市场主体的文化产业规模化、集约化、专业化水平。同时，政府还要深入探索文化产业治理制度安排所嵌入的制度环境，厘清自身文化职能，加强文化产业治理能力建设的顶层设计，创新文化产业治理机制体制，提高政策杠杆对文化产业治理的适应性。

　　(二)维护国家文化安全

　　国家文化安全是国家总体安全观的重要组成部分，包括意识形态安全、价值观念安全、知识产权安全、文化管理体制机制安全等。文化产业制度建设是维护国家文化安全的有力支撑。从国内来看，文化产业整体发展水平较低，文化产品质量不高，文化产品国际竞争力不强，文化产品知识产权保护较弱;从国际来看，随着全球化进程的日益推进，各种外来文化产品相继涌入中国，深刻影响着人们的价值观念、生活方式、社会行为等，这就不可避免地会带来一定的文化安全风险，阻碍文化产业治理效能的提高。因此，加强文化产业治理的制度体系建设，是维护国家文化安全的必然选择。一是完善领导机制，坚持党对国家文化安全工作的绝对领导权。党的十九届四中全会指出:“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。这要求将党的领导优势转化为文化产业治理效能，提升国家文化安全风险防范能力。二是建立文化安全危机处理机制，完善国家文化安全制度，筑牢文化产业发展的安全屏障，提升国家文化安全体系在国际竞争中的抗风险能力，切实维护国家文化安全。

　　(三)为文化产业高质量发展提供强大的动力和支撑

　　党的十九大以来，中国文化产业进入高质量发展阶段。为推动文化产业高质量发展，政府加强机构改革成立文化和旅游部，促进文化产业与旅游产业有机融合，推进文化旅游治理体系和治理能力现代化，并制定《国家级文化生态保护区管理办法》《关于促进旅游演艺发展的指导意见》等一系列政策为文化产业高质量发展提供制度保障。同时，坚持法治创新，从立法层面为推动文化产业高质量发展提供制度保障。当前文化产业发展的现行行政法规和部门规章存在立法层次较低、协调性与可操作性不强等问题，无法适应文化产业高质量发展的现实需要。因此，政府优化制度供给，制定《文化产业促进法》，并把其作为文化产业发展的基本法，为推动文化产业高质量发展提供法治保障，促进文化产业走向法治化、规范化发展道路。

　　二、文化产业治理中制度建设面临的困境

　　(一)现代文化市场体系不健全

　　在现代市场经济下，文化产业资源的有效配置需要完整、健全的文化市场体系。市场和政府是文化产业资源配置的两种主要方式，解决政府在文化产业治理中的“缺位”与“越位”现象，就要处理好政府与市场的关系，厘清政府与市场的边界，充分发挥市场在文化产业资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，使文化产业资源配置得到最优化。政府在文化产业治理中应扮演好服务角色，而不应该成为文化产业治理的主体。长期以来对文化产业管理采取过度干预的模式，按文化企业所有制性质、规模大小和所属区域等非市场化原则，制定相应的文化产业政策来扶持文化产业发展，人为地挑选出“赢家”和“输家”。这就造成文化产业市场主体缺位。本应作为文化产业市场主体而存在的文化产业机构却属于文化事业单位，造成文化产业与文化事业的界限模糊，文化市场化程度较低。同时，文化产业存在资本错配，政府对文化产业的资金扶持存在方向“游移”，主要倾向于国有文化企业或大中型文化企业，处于“扶强扶优”状况，使得它们更容易得到各级各类文化产业专项资金或投资基金;而非国有文化企业特别是中小微文化企业没有得到真正的及时扶持，只能“望梅止渴”，资金不足制约其发展壮大。因此，现代文化市场体系不健全，导致文化产业政策和资本错配，影响文化产业治理效能的提高。

　　(二)文化产业管理体制不顺

　　深化文化产业管理体制创新是提高文化产业治理效能的制度保障。近年来，文化产业管理体制改革取得重大进展，文化产业治理能力逐渐提高，但政府仍没有根本改变传统的“政府办文化”的理念，在文化产业管理实践中主要运用一元文化管理行为，导致文化产业管理体制不顺。主要体现在:一是文化产业管理存在条块分割、政企不分、多头管理等问题，尚未建立科学、统一、高效的文化产业管理体制，导致文化产业相关部门各自为政，管理效率不高，文化市场管理混乱，多头执法现象时常发生。二是文化产业管理在市场监管、财税补贴、投融资、资本运作等方面制度建设滞后，造成文化产业宏观调控能力不强;三是文化产业管理模式单一，由于政府的干预引发文化产业发展的行政垄断风险，制约文化生产要素在区域间的自由流动，阻碍文化产业的发展空间，破坏文化企业之间的公平竞争。因此，文化产业管理体制不顺阻碍了文化产业资源在不同地区、不同部门、不同行业之间的合理流动与共享，影响文化产业治理效能的提高。

　　(三)文化产业政策法规体系不健全

　　当前，文化产业政策法规体系建设有一定的突破与创新，但主要采取行政手段调节，法律手段少，尤其是缺乏基础性、全局性和高层次的法律法规。主要体现在:一是文化产业政策法规存在条块、区域分割。政策法规是由不同的行政主管部门起草制定，由于各部门之间的权、责、利不明确，容易出现政出多门、多头管理，制定出来的政策法规难以形成整体合力，导致文化产业治理效能不高。二是立法层次较低、覆盖面不全。文化部门制定的规范性法律法规只从文化产业的某些行业或领域出发，没有从文化产业发展的全局性系统性整体性出发制定专门性立法，而这些行政法规和部门规章是分散的、单一的，其效力层级较低、权威性不强以及它们之间的协调性、衔接性不足，对提高文化产业治理效能大打折扣。(四)文化产业投融资体制机制不健全文化产业投融资体制机制改革在投融资政策、市场营商环境、投融资主体作用等方面取得一定的成效，但投融资体制机制不健全影响文化产业治理效能的提高。主要体现在:一是政府对文化产业的支持力度不够。政府资金投入是文化产业发展的主要资金来源，但政府资金投入对解决投融资瓶颈的支持力度不够，只是起到引导社会资本投资文化产业的作用，引导和撬动社会资本的作用也不够。二是投融资渠道单一。文化产业是高风险行业，资金需求大，文化企业向银行信贷难;资本市场化程度不高，文化企业上市融资难;社会资本进入文化投资领域渠道不畅通，造成社会资本进入文化产业投资领域渠道不畅通等。

　　三、以制度建设提高文化产业治理效能的路径选择

　　(一)健全现代文化市场体系

　　提高文化产业治理效能要以健全现代文化市场体系为重要保障。正确处理好政府与市场的关系，充分发挥政府与市场的作用，增强文化市场主体竞争力，确保文化产业治理效能的提高。在文化产业新发展格局的背景下，应明确政府在文化产业治理中的服务角色，加快行政职能机构转型升级，从过去的政事不分、管办不分逐渐转向政企分开、政事分开、官办分开，推进文化产业治理体系和治理能力现代化。随着文化体制改革的逐渐深入，文化市场体系建设取得一定的成效，但文化市场化程度不高、文化要素市场发育不完善、文化市场运行机制不畅等问题日益凸显，影响文化产业治理效能的提高。因此，构建统一开放、竞争有序的现代文化市场体系，应加强文化产品市场、文化要素市场、文化生产和文化消费市场、文化市场流通体系和信用体系等方面的建设，健全和完善文化市场职能，破除文化市场壁垒的阻碍，提高文化产业市场的整体竞争力。

　　(二)完善文化产业管理体制

　　完善文化产业管理体制，创新文化产业管理模式，可以弥补“市场失灵”的缺陷，是文化体制改革中政府职能转变的必然选择。当前，文化产业管理涉及多个部门，管理主体较为分散，管理体制不顺畅，导致文化行政部门行使监督和管理能力不强，阻碍文化产业治理效能的提高。因此，完善文化产业管理体制，不是由政府治理作为主体，而是政府、市场和社会等多元主体共同参与的协同治理。政府在宏观调控的同时，要扮演服务型角色，由管理型政府向服务型政府转变，由政府这个单一的主体向多元化转变，鼓励社会积极参与到文化产业管理中，将权力向基层倾斜，让企业有更多的自主权，形成科学、统一、高效的文化产业管理体制。

　　(三)完善文化产业政策法规体系

　　文化产业政策法规体系是提高文化产业治理效能的重要保障。文化产业政策具体可分为产业结构政策、产业组织政策和产业发展政策，但这些政策是由国务院到下属各部门如文化部、科技部、财政部和工信部等制定发布，处于相对分散状况，造成政策衔接性不强，不利于文化产业治理效能的提高。因此，完善文化产业政策，要加强政策的顶层设计，优化政策环境，保证政策实施的持续性与有效性。同时，文化产业法治保障有待加强。文化产业领域缺乏统一的立法依据，主要以一些临时性的文化产业政策来处理文化产业治理中面临的问题，比如，文化市场上的虚假广告、盗版等法律法规的缺失，造成文化产业公平竞争处于无序状态。因此，完善文化产业法律法规体系，要加快文化产业立法，2019年12月13日司法部公布了《文化产业促进法》，重构文化产业的法律法规系统，为提高文化产业治理效能提供制度保障。

　　(四)健全文化产业投融资体制机制

　　健全文化产业投融资体制机制改革，是提高文化产业治理效能的突破口。当前文化产业投融资体制机制逐步从以国有资本为主转向多元化投资的模式，但多元化投融资体制机制尚未形成，也缺乏文化产业投融资担保机制，造成文化企业融资困难。因此，健全多元化、多层次、多渠道的文化产业投融资体制机制是提高文化产业治理效能的必然选择。一是调整政府投融资布局，推动国有资本投融资体制机制的改革，发挥国有资本的引导作用，提高文化产业投融资效率。对混合性文化产业中公益性强的部分和公共性文化产业，政府应给予优先投入，而对公益性不强的部分和竞争性文化产业，政府应逐步停止投入，使之成为自主经营、自负盈亏的文化企业，建立起现代企业制度。二是构建市场化的文化产业投融资主体，让市场在文化产业资源配置中起决定性作用。国有文化企业以国有资本为主体的文化投融资主体，而非公有文化企业需要鼓励非公有资本以间接投资、直接投资、兼并收购、租赁、项目融资等方式进入竞争性文化行业。三是加强金融支持文化产业发展力度。比如，鼓励银行持续加大对文化企业的信贷投放、支持文化企业发债融资、打造文化产业全产业链信贷融资体系、建立文化产业投融资担保联盟等。

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　　作者：陈登源