论文摘要：近年来，为推动某项工作的完成，一些地方政府以“指挥部”、“办公室”、“领导小组”等名义，从有关职能部门抽调人员，组成了大量临时机构，赋予其一些凌驾于法律和行政之上的特权，以便实施统一指挥、统一管理。但是，不容忽视的是由于各类临时机构层出不穷，加之管理制度的缺失，其工作人员犯罪现象也呈逐年增多趋势，严重地影响了政府的形象和社会公信力，应引起各地政府的重视。
论文关键词：临时性 机构 职务犯罪 引起重视
“临时机构”是指政府部门为推进某一项工作或协调某一项重大工程而专门成立的一个机构。如以“领导小组”、“指挥部”、“办公室”等名义，抽调人员，组成了大量临时机构。这类临时机构一般从相关部门抽调工作人员，集中一段时间在一起办公，阶段性工作完成或工程完工后随即解散。
2011年7月份，广州市花都区院立案侦查了原广州市花都区城市信用社停业整顿工作组组长黄某某受贿案、组员李某某受贿案，两人均是利用了由政府成立的城市信用社停业整顿工作组成员的身份，在代表政府清理债权债务过程中收受他人贿赂。这两起案件的查处引起了笔者对临时机构腐败问题的关注。事实上，近年来临时机构确实发生不少腐败案件。
据《红网》2010年10月29日载，湖南省耒阳市“矿征办”55人贪污受贿，其中领导班子成员涉案300余万，惊动了中纪委、公安部。据“中国审计网”2010年4月2日载，湖北竹溪县审计局通过对该县临时机构的审计，发现多数单位没有开设单位银行账户,全部以现金核算,存在会计核算不及时、原始票据不全、内容要素不齐、票据不合规、账务差错等现象和问题。二是私设“小金库”。临时机构账外列收列支、隐瞒利息收入，或者以经费困难为借口，向上申请一点，向下伸手要一点，形成非正规渠道收入，成为“小金库”。山东省沂水县石油公司改制留守处的土地补偿费、房屋租赁费等收入达76万元，在帐面上仅有1万余元，其余75万元全部放到了“小金库”中。浙江省青田县审计局对该县旧城改造指挥部进行审计时发现，因该临时机构领导调换频繁，高达570多万元的国有资产长达数年未及时催缴和追讨。
这些临时机构尽管能在一段时间内较好的履行职能，发挥积极的作用，但是在当今依法行政、打造责任政府的大方向及要求下，过多设置临时机构不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制。临时机构的工作人员陷入犯罪的深渊，除自身原因外，无不与临时机构本身所拥有的特殊性及存在的缺陷有很大关系。
一、临时机构的类型
一是党委、政府为完成某一特定工作任务，向有关单位抽调人员组成如领导小组、办公室等机构。2004年，耒阳市政府为了简化矿产品资源相关税费的征收过程，提高征收效率、增加规费收入，成立“耒阳市矿产品税费征收管理办公室”（简称“矿征办”）。还有如湖北省竹山县“装修办”、郑州市“馒头办”、“养犬办”等。二是以完成重点建设工程而成立的工程建设指挥部等。如浙江省泰顺县原“城镇综合开发指挥部”等。三是依司法程序而成立的破产清算组等临时组织。如武汉市汉中市电石厂破产清算组等。各地各级成立的临时机构多如牛毛，如浙江省丽水市有162个临时机构，其中由市长亲任组长的临时机构有9个,常务副市长亲任的有43个。湖南省临武县2003年至2009年期间共成立县级临时机构达85个，乡镇级临时机构46个，每年经费开支在500万元以上。
二、临时机构职务犯罪的特点
我们对“临时机构”组成人员涉嫌职务犯罪进行了综合分析，发现其犯罪具有如下特点：
1．窝案串案明显，涉案人员广。在办理“城市信用社停业整顿工作组”工作人员的受贿案中，涉及到“工作组”组长黄某、该信用社原办公室主任李某，同时牵扯出与之相关的单位行贿案件，如清远市宏成贸易公司、江门市富源投资公司单位行贿案等。
2．作案胆大妄为。“临时机构”组成人员他们都有这样一个心理，既然是临时机构就不会存在很长时间，借机捞点好处不存在什么问题，到时候工程一完工，机构一撤，人员各奔东西，证据一毁灭就无人知晓，也无人追究。因此，他们作案一般胆大妄为、不计后果。
3．腐败环节集中，涉案金额大。黄某、李某等人均是利用职权，在这个临时成立的停业整顿工作组临退市之际，代表政府解决敏感性债务时，对一些不符合兑付条件的以集体事业单位、机关团体、企业法人所有的存款认定为私人存款，在2007年至2009年间，黄某收受贿赂共人民币56万元，李某收受贿赂人民币41万元。
三、临时机构职务犯罪产生的原因
临时性组织成员职务犯罪突出，与这一组织本身所具有的特点及存在的缺陷有很大关系。
一是组织运作不规范，决策随意性大。这些临时性组织的组成人员都是从有关职能部门临时抽调，且多数由部门领导兼职，在人员管理上比较松散；内部的管理运作等方面大多处于无章可循的状态。这就为一些人实施“权钱交易”提供了可能。
二是组织成员各司其职，权力缺乏制约与监督。设立临时性组织的初衷，主要是通过“集中行使职权”等方式，提高办事效率与建设速度。因此，临时性组织一经政府的授权，往往就享有较大的权力。但在授权的同时，没能采取相应的监督制约措施，使得临时性组织脱离了党委、政府及职能部门原有的监督制约机制。
三是一些组织成员有“乘机捞一把”的思想，为此他们成了不法分子重点“进攻”对象。目前的临时性组织主要集中在城镇开发、交通、水利建设等领域，一些人见工程承包者大把大把地赚钱，心里失去了平衡，私欲开始膨胀，产生了乘机捞一把的念头。
四是管理责任不清。各种临时机构的共同特点是“谁都能管，谁都管不了，谁也不负责”。许多临时机构成了政府权力笼罩下的监管盲区，成为职务犯罪重灾区。如在查处原广州市花都区城市信用社停业整顿工作组的窝串案时，就发现虽然工作组是区政府直接设立的临时机构，却没有较为详细的责任划分，应将工作组的工作直接放置于某一相关部门的监管之下，使其不敢任意妄为。
五是职责权限不明。临时机构的管理权限有多大，国家没有规定，编制部门没有明确，不少临时机构以原有职能部门为背景，打起了“擦边球”。1988年设立的全国牙防组，职能是宣传口腔卫生和牙齿保健，但它的法律地位并不明确，既不是政府机构，又不是行业组织，也不是NGO（不以营利为目的的非政府组织），更不是由财政全额拨款的事业单位。为了生存，为了赢利，从1992年起，没有认证资格的牙防组开始为牙膏等口腔保健品进行认证，至2007年被查处，累计收入达2769.76万元。
六是查处问题困难。临时机构数量多、名目多，但由于政出多头，划分责任时无人承担，很难定性。而且临时机构、临时人员，事毕人散，财务档案资料没有统一接收单位，导致“账随人走，人走账丢”，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。
四、治理对策
（一）撤并机构
对政府投资工程的临时管理机构实行撤并，成立建筑工务常设机构。如深圳市建筑工务署、宁波市北仑区建筑工务局成立后，各类工程指挥部、项目办等临时机构全部撤销。还有对国有企业的破产清算成立专用的清算组，政府牵头设立由会计、法律等专业人士组成的清算组，在本行政区域内做好破产清算企业的相关工作，取消以前的临时机构，这样一方面可以节省政府开支，符合中央提出的建设节约型政府的要求，另一方面，有利于增加清算工作的透明度和专业性。
（二）严格审批
对于情况特殊，不需要成立常设机构的，临时机构的成立要明确由专门机关审批，防止随意性。审批的的内容包括对临时机构成员的专业知识、工作阅历和是否有前科等各个方面的审批，保证临时机构成员具备从事此份工作的各项能力；另外还要对临时机构成立的必要性进行考核，近几年一些地方政府设立的临时机构功能与政府相关部门有重叠，对于这种情况，应避免专门设立临时机构，将工作直接分配到相关的政府部门。此外临时机构一般不设实体办事机构，且不定级别，不配编制。
（三）明晰职责
笔者在前文分析到，临时机构之所以职务犯罪频发很大部分的原因是没有对其职责进行明晰。所以在设立临时机构之初，就应该严格的限定机构的工作任务、职责、撤销条件和期限等，并且要限定机构工作人员的职责以及权限，重大事项必须经过上级主管机关负责人的审批。除此之外，还应界定主管机关的权力责任，要求主管机关切实负起责任，并且在临时机构人员因职务犯罪导致国有资产流失的情况下，可以追究上级主管机关负责人的责任。
（四）健全制度
要制定临时机构的民主决策、财务管理、固定资产管理、物资采购等相关管理制度，做到有章可循。除了有章可循，还要真正做到按章办事，临时机构的一切日常行为应该严格按照章程的规定进行。要指定专人分管财务，管钱和管账分开，互相制衡，严格执行财经法律法规和财务管理规定。最后还要确定临时机构人员的补贴标准，防止多头领支。
（五）加强监管
纪检、监察、审计及检察机关要加强对临时机构的监督，必要时可设立“纪检组”，专门负责纪检、监察工作。检察机关要将“临时机构”作为预防国家工作人员职务犯罪的重点领域之一，审计部门要将对临时机构的审计监督纳入工作计划，发现问题，及时整改。
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