人民群众是党存在和发展的基础，所以群众感受是行政机关必须考虑的因素。行政机关应从立法和执法两方面将群众感受充分纳入其中，真正实现法律效果与社会效果的统一、目的和手段的统一。
随着民主意识的发展和服务型政府理念的推进，考虑群众感受的重要性愈发凸显。面对同样的行政行为，不同的群众会有不同的感受。而同一目的的行政行为，方式不同，产生的效果也会千差万别。
一、感受的内涵
感受，是个体的主观判断，是外境与内心的核心介面，是个体对外界所有的理解和认知。对于同样的外在刺激，不同个体很可能会产生不同的感受。同理，面对同样的行政行为，不同的群众也会有不同的感受和体会。
有人说，“民主已经成为当今时代政治合法性的基本标准”。[1]就行政立法行为而言，在程序上，提高群众的参与度，拓宽群众的参与渠道;在内容上，将事关群众切身利益和群众切实感受的内容写入法规、规章，减少摩擦与纠纷。
就行政执法行为而言，合理合法、高效便民的行政执法手段体现法的温情，有利于降低纠纷与冲突的发生率。
二、行政立法存在的问题
但现实情况是群众的感受不能真正融入到行政立法、执法的实践中，主要存在以下问题。
第一，在行政立法时，行政机关向群众公开征求意见的具体范围没有明确规定，自由裁量权易被滥用。有些行政机关对于某些必须向群众公开征求意见的事项隐瞒不公开，使得公众等外部力量的运作对于行政立法的制约十分有限，行政立法内容不能体现群众感受。
第二，行政立法公开征求意见的开放程度不平衡，对群体的结构组成分析不全面
实践中，行政立法公开征求意见在网络上的公布率基本达到100%，但在报纸等媒体上的公布率则相对较低。
以年轻人、知识市民、专家学者等为主的上网主体较易参与到立法征求意见的程序中来;而老年人、农村人口等群体比较难于表达自己的意见。行政立法公开征求意见的代表性、广泛性、真实性因此受到影响。
三、行政执法存在的问题
在行政执法过程中，诸如暴力执法等严重伤害了群众感受。究其原因在于：
(一)行政执法队伍素质不高，行政手段既不合法亦不合理
有些行政执法部门的执法人员专业知识和法律素养欠缺。在执法过程中，以强势威胁态度打压群众的逆反情绪，激化了矛盾。
第一，不符合合法行政的要求。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。上海某区城管部门采用诱使手段，是相对人违法，并以此为证据，取证方式违法。[2]
第二，不符合合理行政的要求。
行政合理性原则要求行政权的行使符合公平正义等理性，符合法律的精神。该城管部门的不择手段，使无辜公民陷入圈套，背离了合理行政的宗旨。
(二)行政执法方式合法却不合理
实践中，还大量存在虽然行政执法是有法可依，但手段简单粗暴，将法的温情置之不理。
例如在扣押无照商贩用于经营的商品和工具时，采用驱赶、谩骂等粗暴方式。非但没有解决问题，反而激化了矛盾，出现了商贩围攻城管、城管殴打商贩的现象。
四、完善措施——行政立法体现群众感受
(一)程序：完善公众参与立法的程序
1.明确公开征求意见的具体范围
在行政立法时，行政机应向群众明确公开征求意见的事项，以限制行政机关自由裁量权的行使，防止起草单位因私利而隐瞒立法事项。
2.以法律形式将征求意见的程序加以固定
以法律的形式将如听证会等征求意见的形式加以确定，包括启动方式、时间、地点等，使群众在表达意见时渠道畅通。
3.提高非网络媒体对于行政立法意见公开征求的公布率
考虑到行政立法公开征求意见的开放程度不平衡、对群体的结构组成分析不全面的现状，应大力发展以报纸等媒体为平台的行政立法意见征求途径，把尽可能多的群众意见纳入行政立法的考量范围。
(二)内容
行政机关应当将有关群众切身利益的事项纳入立法。
例如，在国务院最近修改颁布的《殡葬管理条例》中，充分考虑到群众的感受，将之前的强制改革群众的非法殡葬行为改为以说服教育为主，做到以人为本，将群众最关心的殡葬问题以法律的形式，用温情的手段加以确定，充分顾及群众的感受。
五、完善措施——行政执法体现群众感受
鉴于目前执法实践中存在的诸多问题，认为应从以下方面予以改善。
(一)提高招募条件，加强专业培训
针对当前行政执法队伍专业素养不高的现状，首先要提高行政执法人员的招募条件。例如规定报名参考执法人员的考生，有本科以上学历，以法学专业为首选等。
通过专业培训提高专业素质。加强行政执法方式，服务态度等方面的培训，避免因方式不当而伤害群众感情
(二)引入民意考核
引入定期民意考核，让群众给行政执法人员打分，将此纳入考核成绩。以此促进执法人员考虑群众感受，杜绝粗暴执法。
(三)改变执法方式
如上所述，在国务院最近修改颁布的《殡葬管理条例》中，对于群众违反规定的乱买乱葬行为，本着以人为本的原则说服教育。同时以人性化方式引导群众自觉积极参与殡葬改革，不得已时才能按照相关规定采取强制手段。这就是行政执法机关探索“柔性执法”、“文明执法”的典型代表。[3]
六、结语
只有从立法和执法两方面着手，切实保护群众的切身利益，充分考虑群众感受，在合法性的基础上追求合理性，探索更加温情、人性化的执法途径，才能有效杜绝暴力执法，实现法律效果与社会效果的统一、目的和手段的统一。
作者：郭放 来源：法制博览 2014年6期
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