摘要：2010年1月，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》的出台，标志着社会保险基金预算独立纳入预算管理体系。社保基金预算是社保基金管理的重要一环，有利于优化基金资源配置，提高社会保险基金运作效率，使得社会保险基金管理水平更加科学化、精细化。但是相较于西方发达国家，我国预算管理起步较晚，管理中还存在一些问题。本文从基金预算报表编制角度出发，分析目前社会保险基金预算中的问题，并对解决方案进行探析。
关键词：社会保险基金；预算编制；预算审核；问题；对策建议
2006年起山东省社会保险开始编制基金预算，2010年1月国务院出台了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，标志着社会保险基金预算从政府预算中剥离出来，独立纳入预算管理体系。目前，所有的险种包括医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险预算底表的编制工作都在县（区）级，层级较多、环节较多，工作效率较低，且编报人员素质能力不一，预算管理水平不一，编报质量参差不齐。本文从编制、审核、执行这三项最基础的具体工作出发，分析山东省预算现状，并对一些突出问题提出对策和建议。社保基金预算是社保经办机构根据社会保险制度的实施计划和任务编制的，经规定程序审批的年度基金财务收支计划。目前，可将预算体系分为编报、审核、调整、执行四大体系。所谓编报环节即每年年度终了前，社保经办机构按照财政部门规定的时间、表式以及编制要求，根据本年度预算执行情况和下年度基金收支预测，编制下年度基金预算草案。审核环节即草案编制后由人力资源和社会保障部门、财政部门审核后，报经同级财政部门批准后，财政部门及时向人力资源和社会保障部门批复执行，并报上级财政和人力资源和社会保障部门备案。备案后的社保基金预算不得随意调整，后续执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金调整预算，即为预算调整。预算执行即根据备案后的预算规模合理做好收支计划，基金收入和基金支出实现的过程。
一、山东省社会保险基金预算管理体制
2020山东省社会保险基金预算流程进行了相应的调整。按照保险种类和统筹地区分别编制，企业职工养老保险、机关事业单位基本养老保险、城乡居民基本养老保险、工伤保险、失业保险基金预算草案由统筹地区人力资源社会保障部门所属社会保险经办机构编制，同级人力资源和社会保障部门进行审核汇总。职工基本医疗保险基金、城乡居民基本医疗保险基金预算草案由统筹地区医疗保障部门进行审核汇总。收入预算草案要会同税务机关共同编制。其中企业职工养老保险的程序调整为市级社会保险经办机构编制底表，经同级人力资源社会保障和财政部门审核后报省级社会保险经办机构，省级社会保险经办机构编制全省基金预算草案，审核调整后形成全省草案。
（一）编制环节
社会保险经办机构负责预算草案的具体编制工作，一般为财务部门牵头。先编制预算底表，预算底表一般分为收入因素测算表、收入参数表、支出因素测算表、支出参数表，系统根据这几张表中的基础数据形成收支总表和基础资料表中的综合性数据。财政部门和上级主管部门审核的重点是收支总表和基础资料表。以企业职工养老保险的预算收入为例，收入因素测算表和参数表中填列参保缴费人数、缴费工资总额、缴费率等基础数据，系统根据这些基础数据测算出社会保险费收入等综合性的数据。最终统筹地区社会保障部门所属社会保险经办机构将收支总表和基础资料表上报至财政部门审核。
（二）审核环节
预算审核环节分为“两上两下”四个阶段。“一上”阶段为统筹地区的人力资源和社会保障部门所属社会保险经办机构对预算草案进行审核汇总，并报送至省财政部门和主管部门。“一下”阶段为省级完成预算草案审核工作，并向各社保经办部门反馈审核意见。“二上”阶段为各社保经办部门将调整后的预算草案和说明报送至省财政厅和主管部门审核汇总后，报中央主管部门[1]。“二下”阶段为各社会保险经办部门根据审核意见进一步调整完善草案，并报省级审核。
（三）预算调整
每年10月份统筹地区社保经办部门可根据当年的特别事项和相关政策对预算进行调整，形成预算调整方案，报省级备案后按规定程序报同级人大批准。预算执行根据预算调整方案进行。
（四）预算执行
社保经办部门根据预算方案合理控制收入和支出，并按时填报预算执行报表，做好运行分析，财政部门对预算执行情况进行监督。
二、社会保险基金预算现状
目前，山东省社会保险基金预算编报范围覆盖了所有险种，包括企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险、工伤保险、失业保险、城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险。企业职工基本养老保险实行省级统筹，城乡居民医疗保险、工伤保险、失业保险实行市级统筹。各社会保险基金预算收入指标包括社会保险费收入、财政补贴收入、利息收入、转移收入、其他收入、上级补助收入、下级上解收入等。社会保险费收入包括当期征缴收入、清欠收入、预缴收入、补缴收入、其他征缴收入。支出指标根据发放项目各险种各有不同，以养老保险为例，基金支出项目包括基本养老金支出、丧葬补助金和抚恤金支出、其他支出、转移支出、上解上级支出、补助下级支出。基金收支的测算模型为（N+1年预算数=第N年执行数×（1+综合增长率）+修正值），综合增长率的测算模型为同比增长率×权重1+三年平均增长率×权重2。
三、预算管理中存在的问题
（一）各部门之间权限不明，没有形成互动协调机制
各社会保险经办部门是预算草案的编制部门，也是预算的最终执行部门。预算编制的质量和效率很大程度上取决于社会保险经办部门。但是由于缺少严格的预算制度，内部各部门之间缺少有效的沟通，权限不明，此项工作往往由财务部门独立完成，由于不直接参与保险业务的经办，财务部门往往不能掌握最精确的数据，使得预算草案的精确性大打折扣。以企业职工养老保险为例，收入部分的填报最基本的数据有上年末参保缴费人数，本年增加人数、减少人数，缴费基数总额等最关键的指标。这些因素需要社保经办机构各部门之间分工完成，分别测试分析。而这些因素财务通常无法掌握。
（二）基础数据获取难度大
基础数据的准确性直接关系到预算的质量。以居民养老保险为例，在预算底表中“个人缴费收入”=“个人缴费人数”ד人均缴费标准”，“人均缴费标准”“个人缴费人数”在上年度的基础上进行预测。而“个人缴费人数”这个关键性指标按照预算中的口径难以在业务系统中获取。而这个庞大的数据量无法人工统计，在填报预算底表时通常需要根据往年实际征缴收入和对人均缴费标准的粗略测算倒挤出参保缴费人数，在这种情况下测算出的个人缴费收入很难做到有据可依。
（三）审核环节，重数字、轻文字，审核指标设置过于笼统
财政部门对预算结果进行审核，审核不通过的需要返回修改，有特殊情况无法修改的需要进行文字说明。文字说明部分往往暴露更多的特殊情况，应该更加严格的进行审核，文字说明部分应该有数据做支撑，有文件做依据。但对于文字说明审核不严格，理由是否充分、是否客观存在，并未进行严格地把控。另外，各地市之间情况差异大，指标设置一刀切。山东省内各个地市之间经济形势存在较大差异，导致各个保险收支变动差异也较大。如果使用统一指标进行审核，未免过于笼统，使得审核工作过于粗糙，一些不科学、不合理的数据成为“漏网之鱼”。
（四）预算和执行相分离
预算实际是对资金的分配，只有执行才能使“分配”落到实处，实现预算的真正意义。但是基金支出多为刚性支出，难以控制，特别是基本养老保险待遇支出是每月的常规性支出，无法根据预算调整执行进度，导致了基金预算和执行相分离以及“重计划、轻执行”的现象[2]。
四、社会保险基金预算管理的对策分析
（一）建立预算管理长效机制
应建立奖惩、考评、预算约束为一体的预算管理长效机制[3]。首先，为使预算编制工作有章可循，各部门能够各司其职，形成互动协调的工作机制，出台预算管理制度尤为必要，制度应当严格划定各自的职责范围。其次，建立统一的考核办法，细化考核指标。可设定一系列科学的考核指标，例如预算完成率、预算执行进度、预算编报效率等。
（二）提高基础数据质量，加强对基础数据的把控和审核
基础数据的质量至关重要，预算编制需要大量的基础数据，预算的最终结果也是由基础数据层层推导出来的，可以说基础数据质量的优劣直接影响对基金运行情况及未来趋势的判断。目前，以山东省的现状提高基础数据质量主要在两个方面：一方面，基础数据的获取离不开信息系统，提高数据质量首先要提高信息化水平，保障信息系统能够提供全面、准确的查询信息。另一方面，加强对预算底表的审核。基础数据大都是在预算底表填列，一直以来保险主管部门和财政部门缺乏对底表的审核。以企业职工养老保险为例，因素表和参数表中一些数据具有很强的勾稽关系，可以对预算底表填报系统进行完善，增加更加全面、完善的审核要点。
（三）根据预算合理安排执行进度
对于社保经办部门，在预算执行中，应该对支出进行分类管理。对于可控的弹性支出项目应严格根据预算制定执行计划，对于基本养老金等刚性支出要想提高执行进度的合理性就要尽可能提高预算的准确性。对于财政部门，应加大对预算执行的监管力度，提高对预算执行的约束力[4]。对于财政部门，应加大对预算执行的监督力度，特别是对基金拨付申请的数额和项目按照预算执行进度进行审批。结语社会保险基金预算已经纳入独立预算体系，但是由于参与部门多，编制内容有待细化，基金支出较为刚性等，实际工作中仍然存在很多问题，必须解决好这些问题，才能将功效真正落实到位。
参考文献
[1]鲁财社〔2020〕32号文，4–6.
[2]杨涛.社会保险基金预算管理探析[J].东岳论丛，2014（03）：161–165.
[3]徐翰威，徐全红.预算法运行中的全口径预算管理问题研究[J].财政监督，2019（06）：58–63.
[4]王威威.财政预算体系下的社会保险基金预算研究[J].财会研究，2012（04）：9–11.
作者：冯灿 单位：山东省东营市东营区人力资源和社会保障局
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