中国是世界最大的电子烟生产国，全球约90%的电子烟产于广东省深圳市。中国同时又是世界最大的烟草消费国，烟草制品消费量约占全球总量的三分之一。强大的电子烟生产能力与巨大的潜在市场需求见证了近年来中国电子烟消费的迅猛发展。也正由于这一新变化，学术界关于电子烟的各类研究相对不足，社会对其安全性、有效性以及潜在健康影响等了解十分有限。全新的产品、井喷的市场、相对不足的科学研究，无疑给政府相关监管部门带来了严峻挑战。更加令人不安的是，长期以来，政府对于电子烟的监管却基本处于空白状态[5]。尽管目前围绕电子烟的功效、危害等尚有诸多争议，但“政府对电子烟监管十分必要、十分迫切”却己是不争的结论[5]。问题在于，政府应当采取何种方式对电子烟进行监管?本文尝试从中国电子烟的产生与发展入手，梳理政府监管的现状与问题，借助对美国、日本监管路径的比较与分析，探讨和权衡中国电子烟监管的可行策略，并提出政策建议。
1产生与发展
通常认为，电子烟最早由中国辽宁省中药研究所韩力发明于2003年并获得产品专利[5]。2004年5月，‘‘如烟”公司开始在中国市场销售电子烟产品[6]。2005年后陆续开始向国际市场出口。从工作原理上看，电子烟一般采用超临界物理雾化原理，通过电子加热方式使烟油(e-liquid)雾化，由使用者通过呼吸将其吸入肺部，从而达到吸食传统烟草制品的效果[7]。绝大多数电子烟中含有烟草或尼古丁成分[5]。考虑到电子烟尚无官方明确定义，为便于讨论，本文中所称电子烟泛指采取上述相同或相近工作原理、使用烟油(可含有或不含有尼古丁成分)或烟叶等物质的一类产品。
近年来，电子烟在社会中迅速流行、消费火爆，消费量每年都在増长。问世之初，电子烟被生产企业定位为“烟草替代产品”和“戒烟产品”，被认为可以通过控制电子烟中尼古丁的含量使吸烟者逐步摆脱对烟草的依赖[7,9]。在公众对健康日益关注的环境下，这样一种“低危害”、“能帮助戒烟”的产品无疑顺应了社会控烟、戒烟和追求健康的大潮流，并迅速赢得了市场的积极响应。初步市场调研显示，北京、上海、西安、广州、哈尔滨五个代表城市中，电子烟平均使用率为3.4%[10]。电子烟在未成年人中的迅速流行同样值得关注。中国疾病预防控制中心于2014年5月发布的《中国青少年烟草调查报告》显示，45.0%的初中学生听说过电子烟，1.2%的初中学生在过去30天内使用过电子烟(作为比较，该调查显示5.9%的学生过去30天内吸过卷烟)。若干地方新闻媒体对电子烟在校园中的流行及家长们的关切也进行了广泛报道。
相应地，中国电子烟市场也在快速发展壮大。2013年，中国电子烟市场规模达到35亿元，増长速度150%[14]。014年，电子烟市场继续呈现井喷式増长，市场销售额同比増长263%，用户同比増长259%，淘宝销量前十位品牌总销售额达1.4亿元[15]。产业研究专家预测，未来5到10年间电子烟市场复合増速将超过30%[16]。而考虑到中国巨大的吸烟人口，即使百分之一的电子烟替代率也足以形成数百亿元人民币的巨大市场。同时，由于域外国家陆续出台了针对电子烟的监管措施，中国本土生产企业正在转而寻求进一步拓展国内市场。面对充满潜力的消费市场，中国烟草总公司(与国家烟草专卖局合署办公)也开始进军这一领域，组织开展合作研发。2014年湖北中烟工业公司己有电子烟产品上市。
电子烟产业这样迅猛的崛起多少让学术界始料未及。在自然科学领域，更多的研究应该己在进行中，而目前能够确定的恐怕只是电子烟对吸烟者及周边人群的健康危害仍属未知。至于它能否从公共卫生层面减少传统香烟的使用、是否更可能引致未成年人及青年吸烟、会不会成为不吸烟者接触香烟的新途径等很多问题上，科学界尚没有明确的、公允的研究结论'世界卫生组织在其官方简报[17]中承认，“目前对其健康风险研究甚少，不了解其长期后果;电子尼古丁传送系统能否成为一种有效的戒烟方法，还没有充分的证据。”而在社会科学领域，专门针对中国电子烟问题的研究更是有限。
2中国电子烟监管状况
尽管中国电子烟产业迅速崛起、产品在市场中亦广受欢迎，政府对于电子烟的监管却基本处于空白状态[5]。与这一产品相关的公共部门似乎都在有意无意地躲避着主要监管责任。早在2006年“如烟”火爆之时，社会就有关于电子烟属性和监管方式的讨论，相关政府部门也进行了一些回应。对“如烟”事件中相关政府部门回应和监管态度的梳理，无疑是了解近年来中国电子烟监管状况及问题的良好切入点。
2006年5月29日，在原国家卫生部(现国家卫生和计划生育委员会)主持召开的《2006年中国“吸烟与健康”报告》发布会上，官方首次就“如烟”这种“戒烟产品”的监管问题给出了回应。卫生部观点主要是，“(1)该产品必须到卫生部门作安全性和毒理试验;(2)尼古丁(烟碱)属于危险化学品，必须受中国《危险化学品管理条例》的监管;(3)对‘如烟’的管理涉及到多个政府部门，如国家安全生产监督管理总局负责对安全生产进行监管，工商管理总局负责对广告进行监管等;(4)各部门共识是加大对如烟产品的管理力度。
2006年12月，新华社报道称，国家烟草专卖局、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局就民众普遍关心的“如烟”问题作出回应[19]。国家烟草专卖局主张，该产品的主要成分是从烟草中提取的高纯度烟碱(尼古丁)，属于危险化学品，且对人体健康有危害;应当按照《危险化学品管理条例》对“如烟”的生产销售进行严格监管。按照国务院颁布实施的《危险化学品管理条例》第六条关于“负有危险化学品安全监督管理职责的部门”界定，国家安全生产监督管理部门负责危险化学品安全监督管理综合工作，公安、质检、卫生等部门各司其责，而国家烟草专卖局及其当时的主管部门一国家发改委并不在其列。也就是说，彼时国家烟草专卖局认为自身对“如烟”并无主要监管职责。
安监总局回应称，“危险化学品的生产和运输安全由安监总局监管，在产品中使用危险化学品可能带来的危害，应当由相关产品的监管部门负责监管。目前，正在就‘如烟’中使用危险化学品监管的有关问题进行请示。”
工商总局回应称，“如烟”广告既不属于烟草广告，也不属于药品或保健品广告，不需要前置审批，因此得以在媒体上发布。工商总局己注意到(关于产品属性和安全性的)相关争议，并己“请卫生、药监、安监部门对如烟产品进行鉴定”。换句话说，工商总局对“如烟”广告的管理，要依赖于相关主管部门对该产品是否为烟草产品、是否含有有毒物质等问题的判断。
2006年6月，药监局发布了《关于白细胞回升系统等产品分类界定的通知》，其中明确“尼古丁电子雾化器”不属于医疗器械，并主张该产品是“用于顺利消除戒烟者身体对烟碱的生理需求，解除烟瘾，缓解戒断症状;不作为医疗器械管理。”另据《科技日报》2014年报道，国家食品药品监督管理局认为，药监局从未明确批准过电子香烟的生产，因此电子烟不属于医疗器械，也不属于药品，仅仅属于一般的商品。
其次，有必要制定完善中国电子烟生产质量标准。中国是世界电子烟‘‘生产工厂”。然而，当前中国却并未有统一的针对电子烟产品质量的具体标准。在完善立法、对该产品实施系统性监管之前，首先有必要提高和完善行业标准、产品质量标准，至少让消费者能够获得安全、质量可控的产品。相关标准应包括但不限于电子烟生产原料、尼古丁浓度、重金属含量、烟液口味和添加剂等方面。从实践而言，相关标准可暂由不同领域逐步制定出台。如社会组织和行业协会可起草生产行为准则，个体生产企业可寻求第三方质量认证，相关政府部门可联合出台规范性文件提供强制性的统一标准等。此外，公共部门与私人部门可以联合开展前瞻性研究，内容包括但不限于电子烟质量标准、产品安全性、有效性层面的研究，公共卫生、人口健康层面的研究，乃至政府监管能力、监管体制变革方案设计的研究，以为后续对电子烟监管提供扎实工作基础。
再次，中国应尽快制定出台与电子烟产品相应的烟草控制措施。其中，禁止向未成年人销售电子烟应被赋予足够的优先权。《预防未成年人犯罪法》第十五条明确规定“任何经营场所不得向未成年人出售烟酒。”新修订的《广告法》、《烟草专卖法》中亦有类似禁止性规定。如前文所述，考虑到电子烟在中小学校园中的迅速流行、其尚不明确的健康影响，以及社会、家长的广泛关切，政府有必要迅速出台禁止向未成年人销售电子烟的规定。其他传统烟草控制措施，如烟草包装警示、烟草税、公共场所禁止吸烟等规定，均需要结合电子烟相关研究的推进，及时加以完善和更新。此外，由于中国烟草控制措施长期被诟病，对电子烟控制措施无疑也将需要更多的关注、努力与执行。
最后，中国电子烟监管政策的出台有必要重视和关注中国特有的高吸烟率环境。中国吸烟人数超过3亿，7.4亿非吸烟人群受二手烟危害，而烟草控制措施仍比较有限。近年来中国亦未出现吸烟人数显著下降的趋势。当前这样的高吸烟率环境，迥异于美国和曰本，在制定电子烟监管政策时必须加以思考。其对电子烟监管政策可能会带来以下三种不同的现实影响：其一，考虑到传统烟草的明确危害，中国电子烟监管政策应相对宽松，以推动更多吸食传统卷烟的民众转而使用电子烟。其二，电子烟监管政策应更加严格，以避免民众因使用电子烟而致尼古丁成瘾、进而走上吸食传统卷烟的老路，最终达致控制全民吸烟率的目的。其三，将电子烟置于烟草制品的类别中，虽然意味着电子烟将受到一定程度监管，但其代价可能是使电子烟享受了中国相对宽松的烟草控制政策。总之，中国特有的高吸烟率环境这一区别于美国、日本的社会现实，是需要相关政策制定者加以审思的。
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