[论文摘要]文章以公众参与理论的产生和发展、公众参与城镇化建设规划的必要性、城镇化建设规划中公众参与法律制度的缺陷、完善公众参与法律制度的构想为顺序，浅谈城镇化规划中完善公众参与法律制度的见解和建议。
[论文关键词]城镇化建设 公众参与 法律问题
2008年《城乡规划法》的颁布实施将我国城乡规划初步带入了法治轨道，该法基本规定了在城乡规划中公民的参与权利，对规划行政部门的监督以及违法规划将要承担的责任，是新中国成立以来规定相对完善的一部规划法律。但是，随着该部法律的实施，其不足之处也有显现，如公众参与的程度问题、没有完善城乡规划督察员制度以及公民对规划能够提起的救济等等。在城镇化建设飞速发展的新形势下，应当如何实施《城乡规划法》，如何进一步完善城乡规划基本法律制度，如何促进城镇化建设的和谐可持续发展，有待进一步研究。下面，笔者就如何完善城镇化建设中公众参与制度谈谈自己的看法和建议。
一、公众参与城镇化建设规划的必要性
公众参与制度，是政府在编制行政规划时（有时也在规划公布以后），公众通过咨询、听证会的方式参与城乡规则的提案、制定和修改，通过这些途径有效预防城乡规划中违法或者侵犯利害关系人合法权益情况的发生。笔者认为，公众参与制度是城镇化建设规划中法律制度的核心，公众参与是监督与救济的最低保障，没有公众的参与，对城镇化建设规划仅限于内部监督，权力就可能被滥用，也将引发有损相对人的权益保障问题，具体可以从保权、控权、科学性的三个角度来阐释：
公众参与制度能够保障公民权益不被侵犯。在规划部门规定规划之前、规划草案公布之前或规划实施之前进行公众参与可以有效保障行政相对人的权益，特别是在城镇的结构规划中，因为结构规划是长期规划，一旦实施对社会和公民个人产生影响是巨大的，在其中加入有效的公众参与，可以避免规划部门在制定结构规划时违法规划和错误规划，从而保障相对人的权益。
公众参与对控制政府的行政权力有很大作用。现代政府应着力于扮演服务型政府的角色，如何实现服务型政府的转变，首先要转变思想，让公民参与到行政中来，广泛收集民情民意民智，才能确保行政行动的科学合理和有效推进。如果在制定城镇化建设规划时，相关部门闭门造车，是难以作出公民需要的城镇化建设规划的。
公众参与对保证城镇规划的科学性具有重要意义。城镇建设规划没有公众参与，缺乏有效的公众监督，如规划不当，不遵守规划将会造成严重后果，造成社会资源的破坏和浪费，必将贻害无穷。正面的例子如浙江省宁波市滕头村，在经济建设不断取得新发展的同时，滕头村坚持公众参与，规划先行，美化环境，保证村庄建设有序发展，成为国家级生态示范村，建成了中国唯一一家乡村型5A级旅游景区，高质量地实现了农村城镇化和现代化。宁波滕头馆也成为2010年上海世博会唯一乡村馆，以“城市化的现代农村，梦想中的宜居家园”为主题形象展示了滕头村这个“世界生态500佳”和“世界十佳和谐乡村”。反面的例子如国家某贫困县在快速发展城镇化的冲动下，斥资61亿建新城区，在开发区还处于审批阶段，开发区的土地利用规划未得到批复，新区的建设便于2003年开工，后逢国家宏观调控，项目流产，新区建设资金链断裂，造成烂尾楼一片。
二、城镇化建设规划中公众参与法律制度的不足
2008年1月1日施行的《城乡规划法》对公众参与制度的规定较以往的相关法律有重要突破。该法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”第四十六条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。”这两条规定无疑对城乡规划议案的提出、修改和实施规划的监督具有重要意义，保护了公众的参与权，不可否认，这是一大进步，但仍只是停留在“受约束的尝试阶段”，公众参与制度存在如下不足：
立项阶段公众参与的缺失。根据我国宪法、法律与行政法规的规定，以下城乡规划方面的信息不属于政府主动公开的范围：1.规划立项的说明书和建议书；2.规划主管部门编制规划草案前的调查结果；3.城乡规划草案的具体内容；4.规划草案的说明与相关文件资料；5.与规划草案的制定、修改、撤销相关的文件，以及一定情形下，地方规划当局获得的证明材料；6.公众对于草案的异议以及规划主管部门对于草案异议的声明；7.规划主管部门的公共活动与决议；8.听证会议的提案文件资料副本；9.规划编制部门异议的采纳情况；10.规划审批机关批准后不予批准的理由；11.规划审批机关对于公众异议的采纳情况。由此可知，在城乡规划草案的立项阶段，规划草案是不得向社会公开的，规划的利益相关当事不能知晓与自己均身利益有关的城乡规划，无法在立项阶段就提出异议，也难以保证规划的正确性、合理性和科学性。
政府与公众沟通互动的渠道和方式少。城乡规划包括立项、提出草案、批准、实施几个阶段，《城乡规划法》主要规定在于城乡规则草案的编制提出阶段，在其他阶段都很少涉及。与公众参与紧密相关的政府的举行听证、说明理由等行为也仅仅停留在城乡规则的编制阶段。法律甚至未对政府的告知义务进行规定。政府只负责公布规划草案，对于公众应当如何提意见，向哪个部门提意见都未做规定，公众即使想要参与城乡规划也没有门路，没有公众的参与，实施该法时就有可能产生漏洞。
没有对非政府组织介入城乡规划相关规定。早在20世纪初美国《住房法案》就规定，公民可以通过“住房协会”参与到住房规划中。事实上，在今天的美国、德国等国家非政府组织和新闻媒体作为“第三种权力”正日益受到越来越多的重视。尤其在美国，非政府组织已经成为了公众参与的主体，甚至比公民个人参与的程度还要高。一些著名的国际社会非政府组织，如亚州开发银行等，先后以各种方式介入并推动了亚洲一些大都市的公众参与活动。这些非政府组织在亚洲大都市治理中，扮演着十分重要的角色。因此，如果要拓宽公众参与的渠道，重视非政府组织的力量十分必要。
三、完善公众参与法律制度的构想
完善公众全程参与城镇化建设规划制度。我国《城乡规划法》第二十六条和第五十四条规定了公众参与公众参与，其中第二十六规定了在规划编制阶段的公众参与，第五十四条规定了在实施过程中必须向公众公开，这两条其实应当算作一条，因为后者看起来更像是对前者规定的延续。但是，一项城乡规划并不仅仅有这两个阶段，在规则立项起草阶段的公众参与其实更加重要。现行的《城乡规划法》在公众参与方面的规定应该要更全面，仅仅用两内容规定公众参与这样一个基本制度，使公众参与制度流于表面，公众参与必须深入到城乡规划的全过程。建议可以制定《城乡规划法实施条例》，对公民在规划决议阶段，规划决定做出后阶段及规划实施阶段的参与权作出具体规定；其次，针对现阶段公民参与不积极的状况，可以采取一定的奖励和激励措施，以此来提高公众参与的积极性。
增加政府和公众的互动的相关规定。我国《城乡规划法》的第七十条条文中，关于政府和公众之间共同协作，编制城乡规划的规定太少，似乎公众只需在规划编制完成后举一下手表示同意就可以了，这也是我国的城乡规划划入到“受约束的尝试阶段”的原因。根据谢莉·安斯汀（Sherry Amstein）提出的“市民参与阶梯”理论，我国的公众参与还有一定的差距，位于梯子的中段，属于“象征性的参与”，与真正意见的公众参与还有一定的差距。公众尚处于被动的告知与接受地位，还未进入合作性参与、代表性参与、决策性参与的实质性参与阶段。《城乡规划法》应在对公众的告知、听证、说明理由等方面规定得更加具体和完善。
建构规划听证程序和监督制度体系。城乡规划领域有关听证程序的规定过于笼统，相关法规需要对听证方式、听证代表人选、听证信息的对称、听证的审查监督和救济制度进行细化，形成可操性强的制度体系。如：灵活使用不同的听证方式，可采用正式听证和非正式听证，事前听证和事后听证相结合；完善听证代表遴选机制，对听证代表的数额、名额分配、遴选标准、遴选方式、最终确认等作出具体规定；保障听证信息对称，如规定对听证材料和代表名单的公开，完善听证代表的权利，明确听证代表的义务及法律责任，明确提供虚假或不全面的听证材料的惩罚，明确听证费用、社会利益集团的调研费用的承但问题等等。
对公众组织、非政府参与规划予以规定。目前，非政府组织参与到城乡规划中已经成为一种趋势。与公民个人相比较起来，非政府组织更加专业，所掌握的资源也更丰富。比如美国的“住房协会”就是会参与到政府对住房的规划中，这种专业机构往往能在城乡规划中起到更大的作用。而《城乡规划法》中并未涉及到这样的非政府组织或公众组织，也未对他们在城乡规划中所处的地位、应发挥的作用作出规定，这应是一个遗憾。
综上所述，我国《城乡规划法》对公众参与规划已经有了很大的进步，公众参与已写进了法律，公告、听证等收集民意的程序实践也已开展。但我们也要认识到，提高参政议政和民主决策意识，完善公众参与制度，提升规划的科学化水平，政府以及公民都还有很长的路要走。
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