论文导读:：政策调控与土地开发。土地开发的实质选择权。上述国家土地严控的政策是否能正真发挥有效作用。为了控制和处置闲置用地。
论文关键词：土地开发，实质选择权，土地严控，闲置用地
一、政策调控与土地开发
为了控制和处置闲置用地，我国颁布了《城市房地产管理法》（1994年颁布，2007年修正）、《闲置土地处置办法》（1999年国土资源部5号令）等法律法规。为贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的决定，国土资源部近两年又多次出台政策，打击闲置用地、囤地炒地。在2010年3月《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》中，进一步提出，土地竞买保证金不得低于两成、拿地后10天内必须签合同、建立用地开竣工申报制。对于开发商在土地市场上的各种“猫腻”，比如欠缴土地出让价款、闲置土地、囤地炒地、土地开发规模超过实际开发能力以及不履行土地使用合同的现象，《通知》也明确要求市、县国土资源管理部门要禁止其在一定期限内参加土地竞买。
上述国家土地严控的政策是否能正真发挥有效作用，主要是通过对房地产商行为的约束来实现的，土地开发运作是严控政策瞄准的主要目标。中国沿海很多经济发达城市，由于土地资源有限，人口密度大，在国家土地严格管控下，土地价格异常昂贵且对政策高度敏感，因此，土地开发时点的掌握对开发商异常重要，既要选择合适的时机提高土地开发利润，又要规避政策的调控风险。
二、土地开发的实质选择权
房地产的投资活动除了具有投资金额庞大、沉入成本（sunk cost）较多的特性之外土地严控，“时间落差”（time-lags）是建商投资活动与其它资产投资活动最主要的差异所在。时间落差的存在，不但意味着建商将一旦开始进行土地开发，是无法随着市场状况的变动而调整投资量，也隐含着必须在较长的投资期间中，承受着更多因为市场不确定性所带来的风险。因此，房地产开发投资具有“不可回复性”（irreversibility）和“可迟延性”（deferability）特点。
根据McDonald & Siegel（1986）等学者认为，具备不可回复性和可迟延性特点的投资计划就如同持有一个“美式买权”（Americancall option），称之为“实质选择权”（real option theory）。自1973年芝加哥成立专门从事股票选择权交易所以来，选择权概念逐渐为世人所接受，而这样的概念运用到实质资产投资决策上，即称为实质选择权。实质选择权理论最早并非应用于土地开发决策上，土地开发仅为其中一个分支，最早多将此概念应用于石油开采、工厂生产等投资决策上。开发商一旦决定开始进行土地开发时，代表着开发商放弃了等待选择权价值。
房地产开发商等待选择权的存在，对土地增值预期较为敏感，结果导致城市黄金地段空地的存在，或者开发商以各种理由延迟土地开发时间、开发进度缓慢。
三、土地开发时机选择
（一）传统的NPV投资法则
不确定市场下的投资行为，一般基于传统的NPV（net present value，净现值）法则，该法则认为当预期现金流入量的折现值超过现金流出量的折现值时，则应该进行投资；反之，则不应该进行投资。因此，我们可以用下列的数学关系表示：
若，则应该进行投资；
若，则不应该进行投资。
其中f0代表该投资计划在t0期的价值；而v0、i0则分别代表执行该投资计划所带来的现金流入量以及现金流出量的折现值。
然而，上述的投资准则隐含着投资计划是不可迟延的（换言之，如果现在不投资，则该计划将被永远的放弃），也意味着投资计划具有可回复性（换言之，在市场状况不如预期来的理想时，开发商则可以随时放弃投资而不需要负担任何的沉入成本）cssci期刊目录。事实上，在一个具有不确定性的市场中，随着市场状况的转变，现在不适合执行的投资计划（NPV≤0）并不必然就意味着应该永远的放弃这一项投资计划；相同的，当NPV＞0时也不能保证未来的市场状况不会变的更糟糕。即使在市场状况不变差的情况下，当开发商选择执行了一项具有不可回复性的投资计划时，更重要的是放弃了等待市场转变的更为有利时再行投资的价值。
（二）NPV投资法则的修正
Pindyck（1991）将传统的NPV法则修正为：“只有在单位资本的价值超过其安置成本的支出，且其差额大于保有此项投资权利的价值时，才可进行投资；反之土地严控，则不可投资”。于是在上述的概念之下，投资决策应该包括了下列两个层次：
1、当投资决策的目的仍然在于解决当期是否投资的问题时，则投资准则应该修正为：
若，则应该进行投资;
若，则不应该进行投资;
其中，p(v,i)代表等到市场转变的更为有利时再行投资的价值。
换言之，当，则应该进行投资，反之，则不进行投资。因此称之为“门坎价值”（hurdle value）。
2、当投资的决策的目的在于解决何时为最佳的投资时机时，则投资决策为：，更进一步的说，描述了开发商等待投资的价值。就概念上而言，一旦开发商决定实行等待的投资策略时，则开发商可以在未来的市场状况有利时才执行该项投资计划，反之，在未来市场不利的情况下则继续采取等待的投资策略。因此这样的概念类似于持有一个美式买权，而其执行价格即为该投资计划的总成本。
（三）土地严控下的土地开发时机选择
以上NPV投资法则修正的相关判断，实际对等待投资的时间是没有严格限定的，而在我国现行的土地严控政策中，明确规定“土地闲置一年以上不满两年的，必须征收闲置费（相当于土地使用权出让金20%），闲置两年以上的，必须坚决收回”。据此，投资决策进一步修改如下表述：
其中，表示土地闲置罚金，v*是土地出让金，t是闲置时间，当时，；当时，；当时，。
因此，从理论上看，开发商获取土地，超过出让合同约定的动工开发日期未满一年未动工开发的，政策影响为零。超过1年小于2年的，面临较大的闲置费罚金，获利空间大大挤压，有可能面临无利可图土地严控，甚至放弃土地开发投资的风险。超过2年，基本上土地开发投资过程已经结束。
四、土地闲置的问题分析
（一）开发商
一份由北京师范大学金融研究中心推出的《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》称，迄今为止全国范围内囤积在开发商手里的土地，总量多达10亿平方米。截至2007年底，沉淀在土地上的资金估计约2.4万亿元，每年“囤地”所需承受的资金成本约2000亿元。开发商拿地后让土地“晒太阳”，主要存在四种博弈心态和行为：
1、侥幸心态。不少企业不作市场调研，不进行比价分析，手握资金见地就拿，结果导致开发成本过高，无奈弃工撂地。
2、赌徒心态。由于拿地价格太高，与当时周边楼价相比没有明显优势，但开发商对未来房屋价格做出乐观预期，因此有意推迟开发和入市时间。如果开发商房价上涨的预期落空，要么继续闲置土地，要么因为不能卖出预期价格而自认倒霉。
3、投机心态。竞得土地后使用权后，伺机进行土地转让，赚取差价利润。
4、轻责心态。为应对土地严控，开发商可以通过象征性开工以躲避政策追究，又能继续闲置，同时，即使开发商闲置过期，政府基本上没有按期收回土地；而即便是退地，开发商所付成本也是不关痛痒。
（二）政府
政府在处理闲置用地和引导土地开发时机方面的政策和作用，也并不是无懈可击，主要的问题如下：
1、地方和中央言行并不完全合拍。在分税制的背景下，中央加强土地严控，地方政府作为土地出让合同责任的一方，既有履行闲置用地清查工作的责任，也是“土地财政”受益者，一些地方政府甚至为了地方经济发展，明文出台允许土地出让费用的迟交、缓交和暂不追缴的规定，这一定程度造成了囤地、土地闲置的认定困难。
2、未建立平等的违约责任机制。闲置土地产生的原因是多种多样的，对于房地产开发商本身的原因所造成的土地闲置，法律法规都有了明确的规定。但对于因各级地方政府造成的土地闲置，例如“毛地”拆迁、工程预算变化、市政交通规划变化等都会让开发商或政府处于预算超支或时间推延以及其他的问题，目前还缺少法律法规的支持，也没有有偿收回的具体实施细则。
3、闲置土地处置效率不高。闲置土地一般采取批次报批方式进行处置，单次处置规模大土地严控，任务重，因涉及多级报批，闲置土地处置的常态化机制无法建立，而批次报批会因为其中个别情况不同步受影响，且会出现因规模大任务重而出现调查不清楚的情况，对处置效率产生较大影响。另外，闲置土地处置涉及到前期的调查、认定、处置方案拟订、报审、征求意见、报批和处置方案的实施等多个环节、涉及多个政府部门的职责，处置周期太长，与促进土地利用尽快开发建设这一处置目的相违背。
4、闲置土地处置方案实施进展缓慢。首先，闲置土地处置涉及土地使用权人巨大经济利益，抵触情绪较大，易引发行政复议和行政诉讼，对处置方案的实施产生了影响。其次，土地闲置的原因较为复杂，闲置土地处置的相关配套政策缺乏，因缺乏相应的工作约束和责任追究机制，在执行闲置土地处置方案过程中会出现畏难情绪和互相推诿的情况，影响了处置工作的开展cssci期刊目录。最后，很多城市土地批后监管的常态化机制未建立，闲置土地处置只是批后监管的一个中间环节，它受前期的规划编制、土地出让、施工许可和后期的竣工验收、预售以及产权登记等工作的影响，土地监管的压力全部集中在闲置土地处置环节中，对处置工作带来了较大的压力。
五、积极引导市场土地有序开发的建议
（一）扩大宣传，提高认识。土地资源是不可再生的宝贵资源，有效保护和合理开发土地资源，是城市实现可持续发展的首要问题之一。在当前用地十分紧张的情况下,盘活清理闲置土地，是突破用地瓶颈的重要渠道。为此，要充分发挥电视、报纸、互联网等新闻媒体作用，大张旗鼓地宣传依法治理闲置土地的积极作用，营造良好氛围。
（二）严格审批，加强监管。对已按批次批准农用地转用、征收的建设用地供应情况,实行年度跟踪检查制度，严格按照国有土地使用权出让合同及补充协议规定的内容，对建设项目进行批后管理。通过建立项目回访制度，跟踪检查已办项目的建设情况，督促用地单位按合同履行竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。
（三）“以用为先、依法进行、分类处置、集约利用”的原则，扎实推进处置工作。根据闲置土地的不同类型，可以采取以下六种方式处置闲置地土地严控，分别是：计征土地闲置费，限期开发，地块置换，退地还耕，协议收购或托管，强制无偿收回。收回的国有土地要纳入储备，作为存量建设用地进行管理使用。
（四）认真研究闲置土地处置过程中出现的法律问题。为了较好的应对闲置土地处置过程中出现的行政复议和行政诉讼，依法依规的开展闲置土地处置工作，建议对闲置土地处置过程中需要明确的法律问题进行研究，如法院裁定涉及闲置土地的处置、无偿收地的性质和法律依据、听证程序等等，进一步指导和规范闲置土地处置工作。
（五）进一步健全土地批后监管的长效机制。建立土地利用监测监管系统，在行政办文系统中建立闲置土地处置信息系统，真正做到实时监管，常态化处置。
进一步规范土地出让和土地出让合同，建议首先把好土地出让关，对于出让条件还不成熟的地区暂缓土地出让。其次，要进一步规范土地出让合同格式文本，合理约定开、竣工期限，合同条款内容要与现行法律法规一致并考虑批后监管的可行性。
建立批后监管长效机制，建议认真梳理批后监管的各个审批环节，将审批工作和土地批后监管工作结合起来，利用信息化手段，建立起环环相扣的常态化监管机制。
参考文献：
[1]Mcdonald,R.&Siegel, valueof waiting to Invest[J].The Quarterly Journal of Economics(ISSN:0035-5533),1986,Nov,707-727.
[2]Pindyck. Irreversibility,Uncertainty, and Investment[J].Journal of Economic Literature(ISSN: 0022-0515),1991,(l),XXIX:1110-1148.
[3]张锐.地王"晒太阳"四种博弈心态 有公司非法转卖获利[N].中国经济时报，2009年12月.
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