摘要：每个城市的轨道交通网络建设中都会有各自的问题，笔者长期在沈阳地区从事轨道交通线路专业设计工作，参与了部分项目规划、可研、设计及通车的全过程，经历了沈阳地铁网络的形成，认为其建设过程中存在几个较为突出的问题。因此，以沈阳市城市轨道交通网络的建设为例，总结其出现的问题及产生问题的原因，希望在后续的网络建设中能够避免此类问题的发生。主要总结了三个方面的问题，一是建设计划的落实及用地控制的问题，该问题在沈阳地铁2号线建设北延线时尤为突出，至少直接影响沈阳地铁5年的运营服务水平；二是关键换乘节点建设前瞻性问题，1、2号线的换乘车站在设计阶段简单、机械地依据了客流预测结果确定了车站方案，建成3年后就出现了换乘拥堵问题，该问题也反映了该时期城市规划与现实发展严重不匹配的现象；三是忽略财政能力，盲目上报建设规划问题，该问题在全国各个发展城市轨道交通的城市皆有体现，沈阳市在报批第三期城市轨道交通建设规划时，正遇包头地铁被叫停事件，及时调整了建设规模，终获批复。
关键词：沈阳地铁；建设规划；用地；换乘站
沈阳地铁自20世纪30年代开始规划，经历了多次筹建，于2005年正式开工建设。截至2020年，沈阳市城市轨道交通已经历了三次线网规划修编，规划总长610km；经历了三期建设规划，第一期批复了1、2号线，第二期批复了4、9、10号线，第三期批复了1号线东延、2号线南延及3、6号线一期工程，累计获批284.6km[1-3]。沈阳市城市轨道交通第三期建设规划（2019—2024年）如图1所示。沈阳地铁经历了15年的建设，已建成通车1、2、9、10号线4条线路，合计116.1km，全网日均客流量约120万人次。在建线路长约47.8km，拟建线路合计112.2km。总结沈阳市经历的三期建设规划，笔者认为在网络建设方面存在几个较为突出的问题，有些问题通过专题研究可以补救，有些却成为了永久性的硬伤。笔者对这些问题产生的原因加以分析总结，并提出相关建议[4-6]。
1建设规划上报时及批复后执行中的问题
在国办发〔2018〕52号文件下发前，全国各个发展城市轨道交通的城市普遍存在忽视或夸大财政能力，盲目追求上报建设规模，批复后又不能很好地执行建设规划的问题。该问题在沈阳存在两种情况，一是上报时压政策红线上报，把预测的财政能力用到极限，多次与审批部门沟通，提供证明材料，导致审批时间拉长，拖延了建设进程；二是上报阶段夸大建设需求及必要性，批而不建，长期占用建设指标。
1.1建设规划上报时的问题
笔者参与了沈阳市城市轨道交通第三期建设规划的编制及批复的全过程，该项目于2016-09上报至国家发改委，批复历时2年有余，时间跨度较长，规划期由最初上报的“2016—2023年”调整为最终批复的“2019—2024年”，建设规模由208.1km调整为103.7km。项目前期始终抱着“尽量多批”的心态，项目总投资中财政资金投入、政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例均是按照最低标准压“红线”上报，审批期间多次调整方案，与国家发改委沟通并向其提供财政能力方面的证明材料。2017-08包头地铁叫停，建设规模随着“国办发〔2018〕52号”文件的出台再次缩减后，终获批复，过程中还是走了很多弯路的。上报国家发改委的第三期建设规划包含1号线东延、2号线南延、4号线北延及南部支线、3号线一期、6号线一期、7号线一期、8号线一期和11号线一期，累计新增线路长度208.1km，规划期为2016—2023年，总投资为1370.17亿元，财政投入资本金为274.03亿元，占总投资的20％，该比例为“国发〔2015〕51号”文件中的资本金最低要求，未执行“国办发〔2003〕81号”和“发改基础〔2015〕49号”两个文件中资本金比例为40%的最低要求，直接导致2018年“国办发〔2018〕52号”文件出台，明确轨道交通项目资本金不得低于40%后，本期《建设规划》规模直接缩减至103.7km。在上报后的2年多时间内，沈阳市与国家发展改革委始终就建设规模问题进行磋商，未达成统一意见，建设规模先后经历了上报的208.1km、专家评估会后的172.1km、国办发〔2018〕52号文件下发后129.6km及最终批复的103.7km。如果沈阳市最开始按照103.7km上报，预计可在“包头地铁叫停”之前，也就是2017年上半年完成批复，而实际经历多次磋商，于2018年底方获得批复，获批后启动了第三期轨道交通的建设工作。如可提前获批，沈阳市的城市轨道交通建设至少可节省2年时间。
1.2建设规划批复后执行中的问题
地方在上报建设规划方面往往希望“多上报，多批复”，而国家真正按照地方的想法批复后，地方也未必按照批复的去建设。如沈阳第二期建设规划批复的10号线工程，批复规模约50km，目前仅建设了27.2km，其余段落尚未启动建设；第三期建设规划上报时，沈阳市也明确表示剩余工程仍要建设，因三期建设规划仍要考虑其政府资本金占用情况，直接影响了三期建设规划的批复规模。究其原因无非两方面：一是该段确实没有建设的必要性，上报建设规划时夸张了其需求，在下一期建设规划报批时又舍不得砍掉已批复线路，患得患失；二是政府财力问题，该段工程建设将导致财政捉襟见肘，加之政府建设重点转移等问题，导致该段工程建设的性价比较低。由于该段工程迟迟未启动建设，第三期建设规划编制及报批均需考虑其投资，相当于在第三期建设规模基础上增加了22.8km的线路，至目前三期建设规划的部分线路已启动建设，而该段工程依然无启动建设的迹象。本来是努力争取的建设指标，却成了“食之无味，弃之可惜”的鸡肋，甚至是影响发展的累赘。
1.3小结
规划的编制应加强科学论证，同时增加建设规划方案决策在城市层面的透明度，避免过多的行政干预。城市轨道交通线网规划批复和建设规划上报前应经过市人大审议，提高公众参与程度，使建设规划批复后不能、不易随意变更[4]。希望沈阳市能够依照国家相关政策及城市规划发展战略，研究10号线南段的建设必要性问题，以避免影响后续线路的报批工作。同时应根据自身需求及能力科学、合理制订下期建设规划上报时机及上报规模，争取做到上报即批复。
2建设计划不稳定引起用地控制不到位问题
多数城市皆存在建设规划执行中用地无法落实问题，尤其是因建设计划推迟导致大宗用地的停车场及车辆段需在后续阶段重新选址，甚至有因无地可用被迫延伸线路情况。该问题较突出的线路为沈阳地铁2号线，因线路二期工程建设计划推迟，又未提前控制规划停车场用地，导致线路延伸后无停车场可用，购置车辆无处停放。
2.1问题产生的原因及后果
2号线一期工程于2006年开工建设，于2011年底建成通车，建设1座定修段，位于线路南端，设24个停车列位。原计划2013年底建成北延工程约10km，设7座车站，设1座停车场。截至2013年底，北延工程仅建设完成3座车站，约5km线路，未包含停车场；待第二段北延工程启动建设时，该停车场用地已出让，沿线已无可用地块。这也就直接导致了2号线在2018年北延工程全部建成时，线路长度由21.8km增加至31.9km，停车列位依然是24个。交路模式不变的情况下，将直接加大行车间隔，服务水平明显降低。运营公司通过努力，增购了7列车辆，停放于正线的故障车停车线上，仅能维持原运营水平。采用单一交路运营模式，最小行车间隔5min2s，最大上线列车数量28列。截至目前，该运营模式已维持2年时间。2号线现状交路方案如图2所示。
2.2解决方案
笔者参与了2号线北延线的设计工作，根据沈阳地铁运营公司的需求，于2019年初主持编制了《沈阳地铁网络化运营运力配置研究（2019—2021）》专题研究报告，该报告根据近期新线开通的计划对沈阳市2019、2020及2021年三个年度的网络客流进行了预测。地铁9号线于2019-05开通，地铁10号线于2020-04底开通，沈阳市“十+环”的地铁网络格局已经形成。目前客流正在培育期，预计至2021年初，2号线早高峰最大断面将达2.04万人次/h，远大于现状运营方案可以提供的最大运输能力1.72万人次/h，预计早高峰小时最大断面客流满载率约120%。因此，现有运营方案已不能适用预测客流需求，需要对运营方案进行调整。根据专题研究结论，沈阳地铁运营公司正在准备通过大小交路运营组织方案来缓解现交路方案能力不足问题。沈阳地铁运营公司拟采用的运营组织方案如图3所示，运输能力为2.02万人次/h，基本能够满足2021年的预测客流需求，但网络客流依然会持续增长，运营组织压力依然很大。所幸2号线南延线工程正在建设中，该项目新建1座停车场，预计2023年底建成，届时2号线的增购车辆无处停放问题将彻底解决。但南延线工程建成后，将带来另一问题，2号线届时将形成全长46km，一段一场全部位于线路南端的格局，制约运营收发车作业效率并缩短运营天窗时间。
2.3小结
因建设计划不能落实及停车场选址用地未能得到有效控制，直接影响了一条地铁线路近5年的服务水平，相比地块的开发价值来说，损失还是很大的。地铁的建设可以带动沿线开发建设，最直接的带动就是地块价值和房价的上升，地铁所经各区皆愿享受地铁建设红利，而不愿付出土地成本。在其他线路的建设中，车辆基地、主变电所等地铁配套设施的用地落实都存在极大的难度，甚至制约整个工程建设期。希望后续的线路建设时能够引以为戒，加强规划阶段的车辆基地、主变电所等地铁设施用地控制力度。最理想的办法是根据批复的地铁线网规划，出台沿线用地规划控制办法，对规划确定的轨道交通及其配套设施用地予以强制性控制，未经法定程序，不得改变用途。
3建设方案缺乏前瞻性问题
为保证建设工程的合法性、科学性及经济性，方案的制订应依据上位规划和输入资料，但不应机械地依据和照搬，关键方案适度超前在国家相关规定中也是允许的。青年大街站为1、2号线换乘车站，是沈阳地铁第一座换乘车站，该站的建设方案制订由于缺乏前瞻性，忽视功能性，现已极度拥堵。
3.1车站情况
车站位于沈阳市沈河区十一纬路与青年大街交叉路口处，为岛侧十字节点换乘车站，全站采用暗挖法施工。1号线车站在下，地下两层，为14m岛式站台车站，沿十一纬路呈东西向布置；2号线车站在上，地下两层，为6.2m侧式站台车站，沿青年大街呈南北向布置。青年大街站厅层平面如图4所示，青年大街站台层平面如图5所示。以上换乘方案完全基于客流预测进行设计的，当时远期（2035年）的预测客流为：1号线换乘2号线全日换乘客流量为12459人次，早高峰为1018人次；2号线换乘1号线全日换乘客流量为12458人次，早高峰为1019人次。现状客流方面，1号线换乘2号线全日换乘客流量为90383人次，早高峰为17166人次；2号线换乘1号线全日换乘客流量为89686人次，早高峰为12293人次。现状客流参数最大已超预测远期客流的15倍，这也就直接导致该换乘车站较为拥堵，当然“运能不足问题”也是导致该站拥堵的因素之一。
3.2原因分析
从工程上看，通过换乘形式、车站规模的等方案的优化可以缓解目前的拥堵状况，沈阳地铁也进行了相关的改造研究，但终因改造施工风险及施工期运营组织风险等问题未能实现。通过查询设计资料，该站换乘方案的制订均是通过了专家评审和业主认可的，说明在当时车站设计的理论依据是科学的、合理的、经济的，并不存在问题。但在2015年，也就是车站建成4年时换乘客流拥堵问题已经凸显，说明了在车站方案的制订时还是存在疏漏的。总结制订方案的疏漏有三方面：①没有认识到网络核心换乘车站的关键地位，机械地依据了客流预测数据，重视建设经济性的同时忽视了使用功能性的重要地位；②缺乏调研，没能做到理论结合实际，不过1、2号线的设计及可研报告编制时期应是中国城市轨道交通刚刚起步的阶段，国内相关案例较少，可以理解，但也应广泛收集研究国外的相关案例；③缺乏前瞻性，地铁建设者以及城市的规划者都没有意识到当时正是中国经济腾飞的起步阶段，随着经济的增长，城市人口必然随之增长，当时的规划错误的引导了客流预测。
3.3小结
随着国民经济实力的迅速增长，中国的城市轨道交通也经历了10余年的飞速发展，积累了大量的经验教训，规划编制、专题研究、要件审批等都更具科学性，工程建设在保证经济性的同时应更加注重人性化设计。
4结论
沈阳地铁运营已近10年时间，“一环+十字”的网络主要框架已基本建成，主要骨干线路正加紧建设，以上三个问题仅是沈阳地铁网络建设过程中的典型，网络的形成还有很长的路要走，未来15~20年的将是沈阳地铁网络逐渐实现规划的重要时期，希望沈阳市的地铁建设者能够汲取以往的经验教训，开拓视野，转变思路，提高地铁建设品质，为广大沈阳市民提供高水平的公交出行体验。沈阳地铁建设的问题也是东北经济问题、人口问题、产业问题在轨道交通行业中的具体表现，地区经济增速缓慢、人口负增长、产业转型乏力等问题已形成恶性循环，政府财政捉襟见肘，也就导致了政府处处“找钱”，处处“省钱”，最终反馈到基础设施上就是“拆东墙，补西墙”。正所谓经济基础决定上层建筑，要想从根本上解决沈阳地铁建设中的问题，转变城市建设者的理念，还是需要国家加大提振东北地区经济的力度，挽救东北人口流失的态势，扭转产业结构单一的局面。
参考文献：
［1］北京城建设计发展集团股份有限公司.沈阳市城市轨道交通建设规划（2005—2012年）［A］.2008-08-14.
［2］北京城建设计发展集团股份有限公司.沈阳市城市轨道交通建设规划（2012—2018年）［A］.2012-11-09.
［3］北京城建设计发展集团股份有限公司.沈阳市城市轨道交通建设规划（2019—2024年）［A］.2018-12-21.
［4］杨永平，赵东，边颜东.我国城市轨道交通建设规划存在的有关问题及建议［J］.都市快轨交通，2019，32（2）：1-4，53.
［5］北京城建设计发展集团股份有限公司.沈阳地铁网络化运营运力配置研究（2019—2021年）［A］.2019-11-29.
［6］北京城建设计发展集团股份有限公司.青年大街站改造科研项目［A］.2018-01-12.
作者：李楠 单位：北京城建设计发展集团股份有限公司
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