少数族群权益的保护已经成为许多国际公约的重要内容，而对少数族群权益实现尤为重要的是国际法中的少数族群申诉机制。分析从国际联盟到联合国体系下少数族群申诉机制的发展与演变，指出国际法中的申诉机制对于保护少数族群的重要意义。
一、国际联盟下少数族群的申诉制度
国际联盟虽然在两次世界大战期间制定了少数族群保护机制，但该机制由于怠于促进个体人权的保护而广受诟病，尽管如此，仍不失为少数族群保护方面宝贵的经验。事实上，该机制首次就少数族群的保护提供了包括政治和司法元素在内的复杂监控程序，这无疑是世界人权史上巨大的进步。
不可否认，就权利享有者的保护而言，该制度又充满了妥协。比如，该机制不具有普遍的适用性，只适用于中欧和东欧某些国家的少数族群。此外，其实施机制也仅仅旨在确保这些相关国家的遵守，而没有为权益遭受侵害的少数族群及其成员提供救济措施。
随着第二次世界大战的结束，国际联盟少数族群保护机制被联合国所承袭。欧洲人权法院在解释相关条约时仍然提及这些少数族群保证机制。讽刺的是，少数族群无法通过这些程序直接诉诸司法，但少数族群所属的国家可以将这些少数族群保障机制用于现代人权保护行动之中。
二、联合国人权机构下少数族群的申诉制度
作为国际联盟的继承者，联合国对少数族群的保护符合人权机制特别是符合非歧视性原则。联合国宪章的序言中声明：我联合国人民同兹决心欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸，重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念……”。
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人权保护也贯穿于整个《世界人权宣言》(UDHR)之中。在《世界人权宣言》的起草阶段，联合国消除种族歧视委员会和联合国秘书长对非歧视性条款和少数族群保护机制之间做出区分。后者通过规定为少数族群建立教育、文化方面的机制的方式直接正面地回应该问题。它表明了用一种永久的机制来保护这类群体的文化、语言和宗教。而《世界人权宣言》没有包括对少数族群的积极保护，但规定了非歧视性原则。联合国在组成机构在组织机构方面对人权保护做出了相应的安排，一些机构规定了包括会员国定期汇报在内的监督机制以及申诉程序。在2007年6月，人权理事会通过借鉴现有的于1970年由经济与社会理事会(ECOSOC)所通过的1503号决议，采用了一项新的申诉程序。在实际运用中，“1503程序”由于没有条约根据，人权理事会和消除种族歧视委员会基于“1503程序”所作的决议对当事国没有法律上的拘束力。所以“1503程序”对国际人权保护虽有积极作用，但总的来说，作用并不大。2007年的改革致力于通过使之变成一种“公平的、客观的、有效的，受害者导向以及有效执行”的机制，然而它将继续保持它的保密特性以鼓励国家参与。
秘书处的帮助下，来文工作组(WGC)主席对来文进行初步审查。WGC确定来文是否可以受理并评估该来文或该系列来文中的指控是否包含大量的可靠的事实能够证明违反人权和基本自由。这种评估必须依据一定的标准并应该提供其评估结果的理由。WGC的决议应由成员以一致同意或多数同意的方式通过。WGC必须提供自身工作组关于所有可受理的来文及其推荐的档案资料。
根据WGC提供的信息和推荐意见，在委员会采取行动(包括解决办法和决议)的过程中，自身工作组向人权理事会提供一份关于确凿违反人权和采取措施的建议的报告。如果人权理事会需要进一步的信息或驳回该来文，自身工作组可以对来文作再次审查并对其决定提供理由。
人权理事会的申诉机制从来文转交给相关国家到理事会纳入审查不得超过24个月。此外，为保证该程序的“受害者导向”的特性，理事会应将各个环节的结果通知来文的提出者及其所属的国家。与旧的1503程序相比较，这一措施显然提高了透明度。
三、联合国其他机构下少数族群的申诉制度
联合国的一些专门机构的宗旨也包括保护和促进人权，如联合国科教文组织(UNESCO)和国际劳动组织发展出自己独具特色的人权申诉程序。
在1978年，UNESCO执行局曾针对在其管辖领域，亦即教育、科学、文化和信息领域下的个别和特殊案件，以及大规模、系统地公然违反人权的案件制定了申诉程序。无论是个体还是团体，只要能合理被推定为受害者，或者说任何个人、团体和非政府组织提供对违反人权的相关证据，其来文就可以被提交。请愿的权利不是源自于由UNESCO通过的特定的人权文件，申诉可以针对任何UNESCO成员国。来文会递交给相关国家，并且在每年两次的闭门会议上提交给公约和建议委员会。委员会和总干事依照友好协商解决的原则解决来文中的问题。委员会向执行委员会提供一份包含案件审查和建议等信息的秘密文件。执行委员会在闭门会议中审议案件，但对大规模、系统地或公然违反人权的案件将会由委员会和大会公开审议。
类似地，国际劳工组织也涉及不少人权议题，与少数族群有关的包括结社自由的权利以及工人和其家庭的社会文化权利。事实上，国际劳工组织(ILO)在1919年设立初期即接触少数族群的劳工问题，1921年更发表土著民劳工报告书，揭露土著劳工所处恶劣的劳动条件。1926年，ILO设立有关土著劳动者专家委员会，以制定保护少数族群的国际规则。ILO于战争期间虽一度中止活动，但战后随即陆续通过一些保障少数族群工作条件的条约。
1989年ILO制定的《关于独立国家的土著和部落民族公约》承认的个人权利和集体权利是包括民事、经济、社会和文化权利在内的范围广泛的人权。国际劳工组织通过各种程序包含国际申诉机制监督缔约国遵守公约的情况。能利用这些程序的主体包括政府、贸易联盟、雇主组织和非政府组织，少数族群及其成员不能独立利用这些程序，但是可作为第三方团体的代表参加。
四、结语
综上所述，随着各种国际社会对少数族群权益的日益重视，越来越多的国际公约中规定了少数族群申诉机制，我们可以相信少数族群的权益在国际法中将得到更为完善的保护。
作者：曾炜 周熙 来源：商情 2016年7期
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