论文摘要：在城市化进程中，农村集体土地大量被征用，越来越多的农民失去土地沦为失地农民。当前我国农村养老的主要形式依然是家庭养老，而家庭养老的保障则来源于农民赖以生存的土地。农民失去土地就等于失去了养老保障，现有的失地补偿方式主要有货币安置、留地安置、招工安置等形式，这些安置方式对失地农民的养老保障有着一定的作用，但仍存在着不足。构建政府主导型的社会保障体系是解决失地农民养老保障问题的根本途径，同时，也需要积极发挥社会组织和失地农民个人在解决失地农民养老保障问题中的作用。
我国正处于经济高速增长及工业化和城市化的重要阶段，在城市化进程中农村大量土地被征用，因而形成了失地农民这一新的社会群体。在今后的二、三十年时间里，中国将一直面临失地农民及其社会保障问题的困扰。其中，失地农民的养老保障问题已成为社会焦点。本文试图从我国土地与养老保障的关系、目前我国失地补助的形式与内容以说明我国失地农民所面临的困境，进而提出对策分析。
一、土地与农村养老保障的关系
家庭结构、社会结构和生产力发展水平决定着一个国家和地区的养老模式。在传统农业社会当中，代际之间的变迁与流动并不明显，生产知识、技能乃至生活中的礼法规则几乎都是代代相因，即后代人的生活几乎是前代人的翻版。因此，农业社会的老人们大都是家庭经济生活的组织者和管理者。家庭离不开老人，老人也不可能离开家庭，家庭养老始终是一种稳固的养老模式。这里需要指出，传统农业社会的家庭养老是建立在相对固定的土地之上。土地是他们生活资源的固定来源，有时甚至是唯一来源。
到了工业社会，家庭养老在农村仍发挥着不可或缺的作用。首先，较之于西方国家的“先富后老”，我国的老龄化是典型的“未富先老”。即我国是在工业化完成之前，基本没有社会保障积累的情况下就“跃”进老龄化社会。眼下即便是在城市，社会化养老保险体系的资金、制度、人才、思想等各方面还都缺乏应有的准备，人口基数庞大又缺乏前期储备的广大农村更是力所不及。在我国现有社会保障水平下，绝大多数，尤其是经济欠发达地区的老人是无从领取养老保险金的，且这个问题在短期内是很难得到彻底解决的。显然，绝大部分农村老人的养老问题依然离不开他们的家庭。
土地与养老保障关系的核心在于农民的养老主要还是依靠家庭。家庭收人是家庭保障和家庭养老的前提条件。就现阶段我国广大农村的实际情况而言，农民从土地上取得的收人是家庭收人中最稳定的部分，这就使得农民养老保障与土地有着必然的联系。如果农民失去土地就等于失去了土地的基本生活保障，丧失了现有的养老保障基础，失地农民的养老保障问题将更加突出。虽然绝大多数地方采取一次性货币补偿的安置方式，对失地农民进行补偿，然而，由于现行补偿标准偏低，加之大多数农民在现金消费上存在的短期行为及其理财能力的低下，货币补偿对失地农民的生活难以起到基本的保障作用，农民的养老保障问题也就无法得到妥善解决。
二、现有失地补偿方式对养老保障的缺失
国家明文规定失地农民的补偿安置是征地前必须作好的工作。安置失地农民的过程实质上就是一个土地换保障的过程，农民失掉土地从某种意义上讲是为了城市的进一步发展，因此随着城市化规模的扩大，失地农民应该随之分享城市化带来的成果。在具体实践中，我国征用农村集体土地后，对农民的安置方式目前主要有货币安置、招工安置、留地安置等基本形式，以货币安置为主，其他安置方式为辅。这些安置方式对失地农民的养老保障起到了一些作用，但其中仍存在很多弊端，使失地农民的养老保障面临威胁。
(一)货币安置也就是将安置补助费一次性发放给征地农民，让其自谋其路。货币安置可以简化失地农民的安置过程，纯粹地以土地换货币，出资方只要保证安置费到位就结束了安置工作，无须对失地农民的出路与发展负责。失地农民可以获得一笔资金，从短期来看，农民依靠这笔安置费基本生活能够得到保障，也可以将这笔资金作为另谋其路的资本。但是，仅仅依靠安置费是无法解决失地农民的“可持续生计”问题的，补偿数额不足以妥善安置失地农民。货币安置中政府出钱进行一次性买断的“强制购买”把农民“一脚踢开”，这是对农民极大的不公。
货币安置存在以下几个弊端:首先它是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。失地农民在得到生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场，这留下了严重的失业隐患，不利于失地农民的可持续发展。其次，货币安置着重考虑了征地“农转非”人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接。“农转非”人员对自身社会保障方面的问题，只能完全依靠自己的力量去解决，社会保障力量单薄，渠道单一，势必导致保障效果不理想，可能引发社会问题。再者，各地根据经济发展水平和财政收入状况支付安置费，经济发达地区稍高一点，而欠发达地区一般只有几千甚至几百元，这样低水平的安置，实际上就是不安置。这种一次性发放安置费的方式是无法保证失地农民的养老问题得到解决。
(二)留地安置是较为常见的安置形式，是为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村经济组织和村民从事生产经营活动的一种安置方式，是货币安置的重要补充方式。留地安置实质上就是创办集体企业，发展集体经济，这在一定程度上考虑到失地农民的“可持续生计与发展”问题，失地农民可以加人村办企业或自行创业，避免失地又失业。但是集体或村民在生产经营活动中常常会受到资金、技术的限制，无法保证经营活动顺利进行，一旦村集体经营的产业运营不良甚至破产，农民的基本生活就没有了保障，将来的养老保障就更缺乏保证。
(三)在失地农民安置过程中还有招工安置方式，即地方政府或用地单位依据征地数量有比例地安排“农转非”人员就业。在招工安置中，用人单位虽然可以暂时解决失地农民的就业问题，但由于农民自身文化层次低，缺乏专业技能，在激烈的市场经济竞争中处于劣势，一旦用人单位裁员时，这些失地农民又将重新面临失业的问题，可见招工安置并不能从根本上保障失地农民的权益。
三、关于失地农民养老保障的政策建议
在解决失地农民社会保障问题过程中需要社会各方面的努力，其中政府作为社会宏观调控者和政策制定者起着核心关键作用，国家应当积极建立失地农民政府主导型的社会保障体系给予失地农民可持续的保障。同时，社会组织和失地农民个人在构建失地农民养老保障体系中也是重要力量的来源。
(一)构建政府主导型社会保障要考虑失地农民失地、身份转变等因素对他们生存与发展所造成的影响，遵循社会保障与市民生活水平相适应，资金由国家、集体和个人共同负担、促进城乡统筹就业等原则。在具体内容上主张构建“三维”社会保障体系，这一体系既能够很好地贯穿以上原则，又能够体现失地农民对社会保障的多层次需要。
1.失地农民基本养老保险。对年满16周岁以上的所有人，可参照本地城市最低生活保障水平，各个地方经济发达的程度由政府统一制定缴费标准及其最低生活补偿标准。失地农民基本养老保险金由个人帐户部分和社会统筹部分组成，个人帐户部分资金主要来源于被征地单位的征地补偿费和集体资金，地方政府根据集体的经济实力确定集体与个人的出资比例;社会统筹部分资金由政府按照最低缴费标准的百分比给予专项财政补贴，这部分作为调剂之用。对于超过劳动年龄和丧失劳动力的人，在一次性交足保险金额后，可以直接实行养老保障。而对于在劳动年龄之内的失地农民，在没有就业之前，由政府安排一定年限的就业过度金，征地补偿费出一部分，集体和政府按一定的比例出大部分。就业后转为城镇职工基本养老保险，其个人帐户资金按实际转移，缴费年限按城镇职工和失地农民缴费时的比例折算，也可以采取补缴的办法，补足差额和规定的利息后，缴费年限按实计算。
2.补充养老保险。失地农民在国有、集体和企业里就业，政府以政策指导和政策优惠为导向，用人单位和员工共同出资，为其建立一种辅助性的养老保险。可以采用分级缴费制，用人单位根据失地农民工作年限的不同采用不同的缴费比例，工作年限越长，缴费比例越高，超过一定的工作年限缴费标准达到城市职工同等水平。这既能引导失地农民不断强化自身素质以期留在企业，单位能够降低用人成本，又可以提高农民就业率，促进社会发展。对于自谋职业的失地农民，由所在的集体核实后，给予政策优惠，鼓励他们购买补充养老保险。
3.医疗保险。医疗问题是老年人的大问题。因此，医疗保险体系的建立和完善也是农村养老保障体系当中的重要组成部分。对于农村失地农民的医疗保险，应实行统筹基金和个人帐户相结合，鼓励个人购买基本医疗保险，凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人帐户部分根据自己的经济实力、享受的额度按照不同的等级缴纳。失地农民就业者统筹部分由个人、企业、国家按比例共同负担，对于其他人统筹部分由国家和集体按照本地经济状况负担一部分，并动员社会、慈善机构、个人捐助，引人多元化的投人机制。个人帐户用于一般性的医疗支出，而医疗费超过一定的比例，由社会统筹基金按照个人享有的比例支付，不足部分由个人负担余额。
(二)社会组织是失地农民养老保障体系建设过程中不可或缺的力量。这里的社会组织主要是指非营利的第三部门。在建设失地农民养老保障体系过程中，社会组织是将政府与社会公众连结起来的纽带。它在失地农民养老保障体系建设过程中的作用主要体现在以下两个方面:
首先，通过社会组织可以获得企业和其他方面的捐赠。第三部门与其他组织和社会公众有着广泛的接触与联系，这样可以获得多方捐赠，尤其是企业捐赠占很大的比重。在可行的条件下不妨建立一个失地农民养老保险基金会，将受捐赠的资金专款专用，以最大限度地支持失地农民养老保障体系的建设。社会组织的参与可以减轻政府的负担，使失地农民养老保障体系建设资金来源多元化。
社会组织的另一重要作用在于为失地农民提供再就业培训与指导。第三部门可以根据失地农民具体的自身素质条件，结合社会需求，对失地农民实行有针对性的再就业培训与指导。这样可以提高失地农民的再就业能力，同时也向失地农民传递再就业信息，将具有适应能力的失地农民推向市场，为失地农民提供了发展空间，又满足了社会特定需求，最大程度地发挥了失地农民的人力资源。失地农民再就业可以重新获得收人来源，这样失地农民的生活才能得到保障，进而失地农民的养老问题才能得到解决。
(三)政府主导型的失地农民养老保障体系是从体制上给予失地农民养老保障，是从宏观角度架构制度体系，从微观角度上来看，也需要失地农民个人的努力。失地农民要积极改变以前的生活习惯和思想观念，从原有的靠地吃饭的观念中解放出来，提高失地农民通过自主创业、自谋职业和其它途径实现就业的意识，主动地参加再就业培训，提高自身就业能力，这样失地农民才能具备可持续发展的条件。同时，失地农民应该积极的配合失地农民政府主导型的养老保障体系的建设，提高保险意识，主动参与保险。
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