论文摘要:我国是一个农业大国，农村人口占总人口的绝大多数，农村老年人口是我国最大的老年人群体。新中国成立以来，我国政府探索性地采取了一系列措施解决农民养老保障问题，虽取得了一定的成绩，但仍存在不少问题。从积极发挥社区在农民养老中的作用、采取多种方法充分挖掘老年农民的自养潜能、通过制度伦理建设强化家庭养老功能、让中青年农民积极参加新型农村社会养老保险、建立新型农村养老保险基金的风险控制机制、加强农村社会养老保障法律法规建设等方面入手，切实解决农民的养老保障问题，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐新农村都具有重要的意义。
2010年1月28日，国务院副总理回良玉在全国老龄工作委员会全体会议上指出，截至2009年底，我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，占全国总人口的12.500，按照国际通行标准，我国人口年龄结构已经开始进人老年型，并已成为世界上老年人口最多的国家。
我国是一个农业大国，农村人口占总人口的绝大多数，农村老年人口是我国最大的老年人群体，据2005年的人口普查数据，我国农村老年人口占全国老年人口总数的65.82。随着农村人口年龄结构快速向老龄化转变，传统的家庭养老方式无论是在保障能力还是保障的可靠性上都遇到了前所未有的困难和挑战，已无法满足广大农民的养老需求。为此，政府探索性地采取了一系列措施解决农民养老保障问题，这些措施的采取取得了一定的成绩，但仍存在不少问题，并不能真正适应我国不同发展水平的农村的实际情况。因此，切实解决农民的养老保障问题，使改革发展的成果惠及农村老年群体，对于落实科学发展观、构建社会主义和谐新农村具有重要的意义。
一、我国农民养老保障的发展历程
新中国成立以来，我国农民养老保障的发展大致可分为两个阶段:
第一阶段是改革开放前的集体保障与家庭保障相结合阶段，这一阶段的特点是五保老人依靠集体供养，即五保供养制度萌芽并逐步走向制度化，但是非五保老人基本上还是依靠家庭保障。1954年第一届全国人大一次会议上制定的新中国第一部宪法中明确规定了“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”，从法律上保障了农民年老时的基本生活需求权利。但是当时我国农村生产力水平低下，在集体经济发展过程中，大多数农村只能对鲜寡孤独的老人实行具有临时救济性质的“五保”制度，只能保证这部分人的基本养老问题。对于广大农村老年人来说，家庭仍然发挥着照顾他们衣食起居和精神慰藉的养老功能，家庭养老仍是这一阶段农村养老的最主要方式。
第二阶段是改革开放后农村社会养老保障逐渐建立阶段，该阶段的特点是农村社会养老经过试点、推广、整顿，后又呈现逐步恢复起来的趋势。
党的十一届三中全会后，农村经济体制改革开始推行，人民公社政社合一体制下的集体经济逐步被家庭联产承包责任制经济所取代，集体保障丧失了存在的经济基础，农村老年人的养老保障尤其是经济方面的保障再度完全依靠家庭。随着经济体制改革的进一步深人开展，农村经济有了一定程度的发展，促进了家庭内部经济保障水平的提高。同时农村家庭的生活方式也发生了变化，家庭规模和结构逐渐走向了小型化、核心化，说明我国农村传统的家庭养老保障方式，已不能再完全承担起养老的重担，这就催生了农村社会养老保障在探索中逐渐建立。1986年10月召开了全国农村基层社会保障工作座谈会后，我国一些经济发达地区的农村开始农村社会养老保险的试点，一些地区形成了以乡镇企业职工为主的农村社区养老保险制度。1991年民政部制订了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险，养老保险金的筹集坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的办法。决定从1992年起，在全国各省区市范围内逐步推开;1992年1月，民政部正式颁布并印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，要求各地结合实际情况，认真贯彻执行，之后，农村社会养老保险进人了大面积的推广阶段，从1992年初到1999年上半年，各地按照《方案》的要求，集中力量展开了农村社会养老保险的实施工作.到1998年，开展农村社会养老保险的县的数量和参保农民的数量分别达到2000余个和8200多万人。农村社会养老保险的工作已经初具规模;但进人1999年，农村社会养老保险工作由于多方面的原因陷人了发展缓慢甚至停滞状态，参保人数的增长比例有所下降，养老保险基金的运行也出现了问题。1999年7月，国务院发布了相关文件，将农村社会养老保险列人了清理整顿范围。文件指出目前我国农村尚不具备普遍施行社会保险的条件。对民政系统原来开展的农村社会养老保险进行清理整顿，停止接收新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。因此，我国农村社会养老保险工作陷人了停顿或半停顿的状态。2002年，党的十六大报告中提出“有条件的地方，探素建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”使得我国农村社会养老保险迈人了一个新的阶段。2003年，劳动和社会保障部接连印发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，要求各地学习贯彻十六大和十六届三中全会精神，全面理解、深刻领会、准确把握党中央关于农村养老保障问题的决策，很多地区如北京市等地开始对当地已有的农村社会养老保险制度进行完善和创新，并取得了一定的成绩。2004年起，更多的地区根据当地的实际情况发布了农村社会养老保险制度建设的实施意见或是指导意见，个别省市开始尝试将农村养老保险和城镇企业职工基本养老保险进行衔接。截至2006年底，全国参加农村养老保险的人数为5374万人，共有355万农民领取了养老金，农村养老保险基金累计金额为354亿元。
新中国农民养老保障经历了集体保障与家庭保障相结合，社会养老保障逐步建立两个阶段。健全农民养老保障有利于满足农村人口的需要，有利于农业劳动力再生产，有利于缩小城乡差距、促进社会公平，有利于创造和谐的社会经济环境。
二、我国农民养老保障存在的问题
(一)家庭养老保障面临严峻挑战
第一，农村养老保障需求不断增长。一是农村老年人数量和老龄化程度不断提高。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度最高的地区。据2005年的人口普查数据，我国农村老年人口占全国老年人口总数的65.82%,农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点，而且这种城乡倒置的状况将一直持续到204０年。可见，未来中国农村人口老龄化和高龄化的发展速度将会远远高于城市地区，农村老年人的养老需求会比城市更加迫切。二是人口寿命延长.养老需求的增长不仅仅是老年人口数量的增加，更重要的影响因素是人口寿命的延长。随着医疗水平的进步、健康水平的提高，我国人口的平均寿命在不断增长，2002年我国平均预期寿命男性为70岁，女性为75岁，已经接近oedc国家的水平。到2020年我国平均预期寿命男性将达到73岁，女性将达到78岁，将超过oedc国家目前的水平。人口寿命的延长既将导致老年人自我养老保障能力逐渐下降、对子女赡养的依赖程度不断提高，又意味着长期照料问题的增加。三是老年人家庭数量迅速增长。随着人们生育观念的变化和计划生育政策的推行，农村老年人家庭数量在迅速增长。据第五次人口普查资料显示，至少有一名“岁以上老年人的家庭数为6839万户(其中67,35%在农村)，比199。年增加857户，占全部家庭户的1/5，即20.09％。而农村家庭户中有“岁及以上老年人的家庭比例达22.02％，比全国的平均水平高。老年人家庭比例的增加，意味着养老资源需求的不断增加。四是农民生活水准日益提高，家庭的消费功能增强，而养老保障水平是一个动态概念，它会随着人民生活水平的提高而提高。改革开放以来，我国农村居民的生活水平有了很大提高，特别是生活费用“现金化”程度提高，其中医疗保健现金支付方面的需求增长更为迅速。但农村与城市相比“现金化”收人明显不足，因而生活消费支出现金化趋势给农村老年人养老需求带来了更大压力。
第二，农村养老保障供给日益短缺。农村老年人养老收人最主要的来源有两个:子女的供养、老年人自己的劳动和经营收人。可是目前农村老年人的这两种养老收人来源都面临着日益短缺的危险:一是土地养老保障功能持续弱化和衰退。土地一直以来都是大多数中国农民赖以生存的基础，也是农民养老的最可靠、最基本保障。可是随着农村城镇化及乡镇企业的发展，全国可耕地面积已越来越少。同时，农村劳动力逐步向城市转移，留在农村的大部分是老年人，土地不同于养老金的地方就在于土地必须要通过人的劳动才能实现其价值，而老年人由于年老体弱只能找人代耕土地，这反而增加了老年人的负担，所以，农民养老难以再依赖传统的土地保障;二是老年人相对收人能力不断降低。对于农村老年人来说，家庭生产经营收人是老年人(特别是低龄老年人)的重要收人来源，可目前家庭生产经营收人对农民收人的贡献率在逐步下降，工资性收人的贡献率却在提高。而农村老年人由于受自身身体条件及文化水平的限制，进人劳动力市场获取工资性收人的可能性己经非常小，这样老年人自身劳动收人能力会因收人结构的这种转变而弱化，收人能力相对呈逐步下降趋势;三是老年人地位下降，对子女的约束力降低。随着工业化，尤其是城镇化的推进，大量农村劳动力进城，农村人口跨地区或城乡迁移的速度和规模不断上涨。一方面，进城的农民工，接受了现代文明，他们的养老观念也受到了城市的影响。另一方面，迁移者大多数是青壮年人口，生活上的长期分离使得父母与子女间的感情纽带变得松弛，由此带来了子女孝道的下降。再者，年轻农民进城使得家庭赡养信息从公开向隐蔽转变，这就削弱了家庭养老的社会约束力，使子女逃避赡养父母的倾向增加;四是子女赡养老人的负担加重。严格的计划生育政策在农村实施，生育率下降了，家庭规模趋向小型化，传统的“正金字塔型”的家庭结构正在逐步向“倒金字塔型”的结构转变，使需要赡养的老年人口在逐年增加，子女赡养老人的负担在逐年加重。
(二)农村社会养老实践中存在的问题
第一，缺乏总体制度安排，没有有效的法律保障。至今为止，我国尚未出台一部关于农村社会养老保险的法律。各地的农村社会养老保险的办法都是以1992年民政部的《方案》为基础制订的，该方案由于时代的局限性，存在着先天性的不足，可操作性较差，缺乏权威性和约束力。虽然2009年9月4日国务院办公厅发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，但目前仍处在试点阶段，到2010年底试点还只能覆盖全国23%的县(市、区)，要到2020年之前才基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
第二，集体补助不到位。《方案》规定:养老保险金的筹集坚持个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。《意见》规定:新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。而许多地方集体经济薄弱，特别是经济欠发达地区的农村集体经济尤其落后，难以为社会养老保险提供补助，所以无论个人缴纳为主、集体补助为辅，还是由个人缴费、集体补助等构成，实际上都改为了由个人全部缴纳，而农民收人增长缓慢，即使有余钱，也将其用于生活资料或生产资料的购买，对于参与养老保险心有余而力不足。
第三，管理体制未理顺，保险基金不能保值增值。旧农保基金以县级为单位进行属地分散管理，实施过程中违规行为比较严重，保险基金监管不力，甚至造成基金流失或被挪用等现象，社保基金的安全没有保障，参保农民没有安全感，严重影响了农民参保的积极性。新农保基金试点阶段暂实行县级管理，而县级管理的农保基金投资渠道主要是购买国家债权或存银行，由于基金运营渠道单一，致使保险基金保值增值困难等。
三、建立健全我国农民养老保障的思路
(一)立足农村社区，积极发挥社区在农民养老中的作用
通过农村社区，一是完善土地承包流转制度，可采用自愿的方式将农村老人原承包的责任田、自留地、自留山转交给村委会统一管理、使用或集中向外发包，让老年农民从中获得合理的回报;二是由县、镇(乡)等一级社区组织牵头，以村为单位，用农村集体经济时代留下的、现已闲置的房屋或目前农村由于教育资源整合闲置下来的校舍作基地，按照自愿原则组建“老人自我养老所”，社区可将集体经济收人(乡镇企业以工补农的利润、土地承包的利润、计划生育罚没款)的一部分，资助“老人自我养老所”；三是借鉴广东的做法，以稳定的农村社区集体经济为支撑，通过年龄股设置将老年人确认为集体股份中最高的群体，老年人通过股份分红获得自己的劳动成果;四是借鉴上海的做法，形成“时间储蓄制度”解决老人自我养老需要的日常照顾资源难题;五是成立农村老年人协会组织，把敬老、养老、助老、护老作为协会的主要任务，把领导班子建设好、规章制度制定好、老年设施管理好、经济实体增效好、协会作用发挥好，使农村老协成为农村老年人的大家庭和养老生活的依托点，真正成为农村老年人的保障组织、自治组织、服务组织。
(二)采取多种方法充分挖掘老年农民的自养潜能
在传统的养老文化中，老年群体被简单地定位为“受体”的角色，一定程度上忽视了老年人自身力量的发挥。其实，老年人自己在养老中的责任是不能漠视的，养老过程中，应体现自主养老，即老年人首先要自强自助，他们自己必须承担起养老的部分责任，社会也有责任让老年人意识到这一点，并通过合适的机制使这种重要的力量发挥出来，然后才是在老年人需要的时候外界给予必要的帮助。这就要求我们要转变自己的文化理念，重新确立老年人的文化角色，让老年人从养老的受体角色向养老的主体角色转变，让老年人做一些他们乐意做，并且力所能及的事情。为此，我们可以通过大力而持久的宣传和示范，积极培养农民的自养观念和意识，如号召农村老人从事一些种植、养植、农产品加工等生产活动，将传统民间手艺进行有偿的技术传授、咨询，依据《物权法》明确家庭财产关系、使老年人拥有自己的财产(主要指房产)以备将来用适当的方法将自己住宅超出自己寿命的那一部分价值通过一定的手段提前变现，实现目前正在城市试行的“以房养老”等。
(三)通过制度伦理建设，强化家庭养老功能
传统的农村家庭养老尽管难以维持，但我国国情和农村经济发展水平，以及家庭本身在老年人生活中的特有作用，乃至我国的文化传统，决定了家庭仍然是我国当前农村养老的基石。因此，必须通过制度伦理建设，强化家庭养老功能:一是针对我国家庭养老相关法律过于原则化、操作性不强的特点，加强家庭养老立法详尽性建设，制定详细的、可操作性的法律条文，具体规定子女赌养父母的法定义务及不履行义务所要承担的责任;二是开展签订《家庭赔养协议》、《养老保证书》活动，明确子女在养老问题上的责任和义务及不履行义务应受到的责罚，以此来规范和制约子女的行为;三是把善待老人与否，作为选拔农村基层干部的一个重要条件，并实行一票否决制;四是农村基层组织通过各种积极措施，建立家庭敬老养老利益诱导和激励机制。授予优秀出色的敬老养老典型某种荣誉称号，然后在当地乡镇企业工作安排方面制定对他们倾斜政策，允许他们优先使用一些公共设备和设施等。
(四)扩大宣传，转变观念，让中青年农民积极参加新型农村社会养老保险
根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院办公厅于2009年9月4日发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。《意见》以从农村实际出发，低水平起步，个人(家庭)、集体、政府合理分担责任等为原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，在支付结构上采取基础养老金和个人帐户养老金分开，基础养老金由国家财政全部保证支付的形式，使农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金，从而保障农村居民老年基本生活。《意见》规定2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。
但目前仍有一些中青年农民认为养老问题与自己还很遥远，对参加新型农村社会养老保险热情不高。为此应当:第一，利用多种方式，加强宣传力度，让农民充分了解新农保政策，引导农民自愿参保，从思想上、行动上真正接受新型农村养老保险。可以组织县、乡、村干部和业务骨干送服务上门，走村串户，人户咨询，利用农民的空闲，就近便利，在田间地头，在村庄街道，在农民家中，采用悬挂标语，散发资料，流动宣传车，开辟新农保电视专栏等方式宣讲新农保政策，解答群众的疑问，广泛发动群众参保。第二，引导农民算好帐。有些地方曾经推行过农村养老保险制度，但是由于缴费标准低、政府没补贴，广大群众没有真正享受到实惠，参与积极性不高。这次的引导就要帮助农民算好这笔账。引导群众算好新型农保政策与存款利息帐、与国家补助帐、与商业保险帐、与减轻养老负担帐。第三，通过广泛宣传引导及算帐对比，使广大群众认识到，新型农保政策国家扶持力度大，是一项真正的惠民政策，从而充分调动广大群众参保的积极性。
(五)建立新型农村养老保险基金的风险控制机制
应当未雨绸缪，建立新型农村养老保险基金的风险控制机制:一是抑制运营风险要严格监管，建立规范的农保基金监督体系，规范操作、正确运营;二是抑制制度风险要多管齐下，拓宽基金的增值渠道、制定增值激励措施、建立财政补贴制度、建立新农保基金统筹帐户实行省级统筹;三是抑制管理风险要权责一致。财政应尽快承诺“兜底”责任，在明确各级新农保机构运营基金的责任时做到权责一致。
(六)加强农村社会养老保障法律法规建设
加快农村社会养老保障的立法步骤，尽快出台如《农村社会养老保险法》、《农民养老金法》等，以法律形式确立农村社会养老保障的地位，依靠法律的权威性来推进农村社会养老保障建设。同时建立健全农村社会养老保障法律监督机制，使农村社会养老保障基金的收缴、支付、运营等各个环节都符合法律的要求，保证农村社会养老保障的规范性。
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