论文摘要:社会主义新农村建设中，新型农村养老保障体系所起的作用日益突出。农村人口老龄化的加快、家庭养老功能严重弱化、收入分配扭曲使建立新型农村养老保障制度成为必要。目前全国各地都在相应进行新型农村养老保障体系的试点探索，并取得一定的效果。本文以福建莆田荔城区试点作为考察对象，分析了新型农村养老保障制度创新之处，探讨了新型农村养老保障体系待改进的地方，并对此提出建议。
我国农村社会形态处于快速转型期，农村家庭和个人储蓄养老功能减弱，推进新型农村社会养老保障制度建设成为社会主义新农村建设的重要内容。农村居民养老保险制度是采取个人、单位和国家等多方出资筹集养老基金并为老年人提供经济帮助和服务、保障其基本生活的一项制度，它是未来社会化养老保障的核心和基础。我国农村社会养老保险起步于上个世纪80年代。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上提出了“探索建立农村养老保险制度”，“积极开展农村社会养老保险试点”。2010年3月全国人大通过的《政府工作报告》“鼓励各地开展农村养老保险试点”。目前，部分地方开始新型农保试点，但全国性政策试点尚未开始。妥善解决农民的养老问题，对于完善我国的社会保障体系，解决“三农”问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。
1、建立新型农村养老保障制度的必要性
1.1农村人口老龄化高峰期到来
全国老龄办发表的《报告》中将中国人口老龄化分为三个阶段，第一阶段(2001年到2020年)，中国进人快速老龄化阶段。www.lunwen.net.cn这一阶段，中国将平均每年新增596万老年人口，年平均增长速度达到3.28%，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达17.1700。中国人口老龄化趋势带来的矛盾和压力必将对未来经济和社会的发展提出新的挑战。随着经济的发展，农村人口向城市迁移的速度加快，而老人则留守农村，这在一定程度上加速了农村人口的老龄化，这就从客观上要求加快建立新型农村养老保障制度。
1.2家庭养老功能严重弱化
我国农村具有深厚经济、文化基础的“反哺式”家庭养老保障模式随着社会变迁，以及制度性瓶颈和一系列外生因素的冲击，表现出脆弱性和不可持续性。第一，家庭联产承包责任制的实行，使农业生产经营小规模化，无法实现规模效益，农产品的生产成本难以下降。第二，城市化进程的加快，耕地数量的减少使得土地养老保障功能难以实现。第三，农村劳动力的转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员的互助功能。市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化乃至瓦解，动摇了家庭养老的经济、思想基础。
1.3收入分配结构扭曲
城乡二元结构的壁垒使我国社会产生工农业产品剪刀差，税费负担造成城乡居民巨大的贫富差距。庇古福利经济学主张进行国民收人的再分配，使资源得到更加合理的配置，使经济获得增长，从而增加社会福利。因此国家应通过社会保障制度对居民收人进行再分配，以消除贫困与社会不公。但实际上，城市居民享受较为完善、水平较高的社会保障服务;而农村居民缺乏社会保障，几乎没有养老保险，一亿多丧失劳动能力的农村老人没有社会化的养老保障，故现行的社会保障制度没有发挥相应的调节作用。
2、以莆田为例的农村养老保障制度的试点分析
在中央政府还没有出台全国统一的新型农村社会养老保险试点工作的指导意见的情况下，目前全国已有25个省、自治区、直辖市，300多个县按照党的十七大和十七届三中全会的精神，根据当地实际开展了新型农村社会养老保险试点工作，并取得了较好的效果。2009年福建省政府出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》,2010年2月新型农村社会养老保险试点在全省正式启动，莆田市荔城区作为全国首批新型农村社会养老保险试点区随即启动，标志着荔城区农村居民进人社会养老新时代。制度实施时，60周岁及以上的老年农民可以直接按月领取养老金，安度幸福晚年。表1为荔城区养老金计发标准预测。
注:以上测算的基本条件有3个。一是个人账户按当前银行一年期存款利率2.25%计息。二是基拙养老金55元/月，政府补贴30元/年，计算时假定15年不变，实际上要调整提高。三是连续缴费15年。
资料来源:荔城区新型农村社会养老保险试点政策。
由以上的表格我们可以看出新农保有以下创新之处。
2.1制度设计的突破
原农保采取基金积累制个人帐户，主要以农民投保为主，集体补贴为辅，养老金靠存银行本金利息增值发放。而新农保采取社会统筹与个人帐户相结合的模式，新农保在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老金;一部分是个人账户的养老金。个人账户养老金按照不同档次有每月16,67,130,156三档，而基础养老金是由国家财政全部保证支付的，每月55元。这在一定程度上也体现了新农保制度上的优越性。
2.2保险范围的扩大
原农保缺少了政策倾斜和财政支持，使得养老保障成一种农民的自我储蓄养老，农民得不到必要的补贴，而新农保遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，其目标是覆盖全体农村居民、满足不同收人水平农民多样化保障需求。条例中规定凡年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加。
2.3设计理念的优化
目前家庭养老仍是我国农村养老的基础，而社会养老保险由于农民的缴费额过低起不到应有的作用。新农保试点规定村集体可给予补助，充分考虑到了当前中国城市化和人口老龄化发展趋势对家庭保障方式的负面影响，并且拓宽各项配套政策，将社会养老保险与家庭养老、社会救助等配套衔接。
2.4基金管理模式的升级
原农保采取集权管理方式，在基金管理方面存在制度缺陷，由此引发众多地方政府的道德风险，使保障基金缺乏监督和保障。新农保试点借鉴并吸收了城镇基本养老保险基金管理模式，实行财政专户管理和收支两条线管理模式，一定程度上解决了传统农保基金管理中的制度性缺陷，也制止了违规挪用保障基金的情况。
2.5保障水平的提高
原农保没有明确规定具体的缴费基数与缴费比例，而是实行个人账户积累制。新农保养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成，基础养老金按月支付，每人每月55元，所需费用由政府财政支付，政府建立起待遇调整机制，随着当地经济发展水平提高，不断增加基础养老金领取数额，让参保人共享经济发展的成果。
3、新型农村保障制度存在的不足之处
3.1缺乏统一运作，各地保障分散化
这个问题不仅体现在不同经济发展水平的地区，还体现在统一经济区内的不同地区，比如不同城市对管辖内的农村养老保障制度的保障范围、资金的筹集和管理、财政的补贴力度都不一样。而在同一个经济区内的不同农村的经济发展水平和农民的收人也是不一样的，这样也影响了参保范围的大小，参保的可持续性等方面。因此，各地的保障分散化，缺乏统一规划和运作，阻碍了新农保的发展进程。
3.2财政补贴力度不大，养老金统筹层次低
各地试点模式在具体设计上存在一定的差异，不同地方的两个账户基金的构成不同，有的只是在“原农保”的个人账户里加人了集体补助和政府补贴，采用完全积累模式，农民养老保险金的筹措主要靠自己，降低了农民参保的热情。此外农村的养老保障的基金筹集层次低及运作不畅，保险基金在运行中面临着一定的风险，如增值风险、被私吞等风险，在大多数农村，养老保险基金是由当地民政部门独立管理的，缺乏有效的监督，加剧了资金被非法使用的可能性。
3.3农民参保意识不高，制度推行范围不广
由于经济和教育水平的差异，农民的一些传统观念仍然根深蒂固，对新农保认识不够，加之目前农村还是以传统的家庭养老为主要的养老方式，其转变成社会养老保障需要一个过程，这就导致了农村养老保险覆盖面窄、保障水平低问题的出现。另外，从参保对象来看，参保者大多是经济发达地区的农民或者在一般水平的农村具有相对稳定收人的人群，这些人的养老问题不大，而真正需要保障的人却因保费等各种原因没有得到应有的照顾，出现了“保富不保贫”的现象。
3.4养老保障可持续性差，城乡分割严重
养老保障制度的可持续性差主要原因还是制度的运行没有严格按照法定程序，表现在缴费是一个长期的过程，而农民的收人不稳定，年轻时可以多缴费，而年老时或遭遇天灾人祸时收人就成问题。另外，城乡分割严重影响当前农村养老保障建设进程。众所周知，农村养老保障体系需要有强大的经济实力作后盾，而长期的经济城乡分割使得农村养老保障建设缺少经济基础，城乡收人差距拉大，阻碍了农村养老保障制度的运行。此外，城乡的社会保障制度存在着政策倾斜，这也使得农村的养老保障没有同等的发展机会。
3.5服务体系没跟上，办公效率低下
随着阔面工作的开展，面对大量新增参保人员带来的庞大的工作量，政府对农村社会保障的投人力度不够，办公地点少、办公人员不足，加上目前农村社保工作仅由基层组织人员或是乡镇劳动所兼职人员完成，这些人员由于缺乏专业训练，已经不能够适应业务发展的需求。而实际中，绝大多数农村办公设备不齐全、其应有的系统功能设置和实际操作不配套，造成工作相对滞后、办公效率不高，这些矛盾的凸显必然影响新型农村养老保险工作的顺利开展。
4、完善新型农村养老保障体系的建议
4.1加强统筹规划，建立全国性的保障体系
目前，各地进行的新农保的试点，都是按照自己制定的试行或暂行办法等相关规定展开的，其规定都各不相同，有的规定相差较大，这就为将来建立统一的农村社会养老保险制度、城乡统一的养老保险制度增加了一定的困难。另外，即使同种类型的新老制度的衔接及社会保险关系转移方式都存在不同之处，有的地方规定参保者可根据自己的意愿，选择继续参加原农保，也可选择按照规定折算转人新农保，有的地方则规定必须把原农保转人新农保，这样就会出现“一保两制”不统一的现象。
4.2加大财政补贴力度，提高基金统筹层次
新型农村社会养老保险必须由政府统筹规划，加大财政投人力度和分配力度，协调各方关系。虽然新农保养老金在基础养老金的财政的投人力度上比老农保大，但考虑到物价的增长和贫富分化差距拉大等因素时，则需要进一步加大财政投人力度。政府在保证基金来源的情况下应逐步提高基金的统筹层次，拓宽基金保值增值的渠道，同时要健全对养老保障基金的监督体系，通过农村社会养老保险基金投资政策信息披露等方式，确保新型农村社会养老保险制度健康持续发展。
4.3加强制度宣传和推广力度
目前各职能部门对于新型农村养老保障的宣传和普及力度还不够。由于信息传播和实践有限导致有些农民对农保还存有偏见，比如认为新农保报销比例低，保小不保大等。因此，要让更多的农民支持和参加农村社会养老保障，就必须深人持久地做好宣传普及工作。制度的推广在于基层，基层组织除了必要宣传单、流动广播、电视等宣传工具外，要深人群众，积极耐心地向群众讲解新农保，让农民了解新农保，让公众从思想层面接受，引导更多农民走上新农保之路。
4.4注重可持续性，减少城乡差距
城乡经济水平的差距使得城乡居民缴费能力不同，在农村推行城乡养老保障制度一元化是不合适的做法，应该为农民建立一个城乡有别的、符合其自身经济条件、能够保证公平的社会保障体系，实现城乡整合的社会养老保障，在城乡间建立两种保险关系可以转移和折算的体系，增加制度的可持续性。并且应当注意两个方面:一是重点解决好农民工的社会保障先借和转移问题;二是对城乡现有的社会保障项目进行改革，逐步实现社会保障待遇城乡间的均等化。创造在农村推行现代社会养老保障制度的城乡整合的社会经济条件，以促进传统养老保障模式向新型社会养老保障过渡。
4.5完善服务体系，提高办公效率
服务体系包括基础设施建设和专业人才的培养。制度要先行，基础设施是保障，办公地点、材料、设备等直接影响了办公的效率，县乡应加大经费投人，扩大办公场所，配备必须的办公设备。其次，培养大量专业人才才能应对日新月异的变化，改变由职能部门人员兼职的情况。劳动保障部门要切实加强对新型农保队伍的业务培训，不断提高新型农保工作队伍的整体素质，建立一支业务精、素质高的专业队伍，为推进新型农村社会养老保障事业的健康和可持续发展提供保障。
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