摘 要：中西部地区农村信用社近两年来所呈现出的案件高发的态势，有历史方面的原因，也有外部环境的影响，更有内部控制和管理方面存在的问题，可以说是多重因素长期作用的结果。正确地看待农村信用社案发的“井喷”现象，从政府、银监部门和农村信用社自身三个层面，对农村信用社案件进行综合治理，无疑是促进农村信用社健康发展的一剂“良药”。
关键词：农村信用社；案件高发；中西部地区
我们对这个典型的中西部地区农村信用社案件高发的深层次原因进行了调查，从表象上看，农村信用社案件的发生具有偶然性，但风险积聚的长期性和内外部诱因的多重性，决定了经济欠发达中西部地区农村信用社案发的必然性。
一、农村信用社案发的深层次原因剖析
（一）外部客观诱因
1.地方政府金融意识不强，对防范农村信用社风险重视不够。以前一些地方政府片面追求政绩，热衷于搞“形象工程”，不根据市场的需求情况，不考虑当地的资源情况，盲目办企业上项目，将发展乡镇企业所需要的资金，通过行政干预的手段，强行落实到农村信用社身上。有的地方政府领导为了实现当年的财政收入计划，甚至采取“逼贷收税”的办法，通过行政手段强令农村信用社向欠税企业发放贷款，用于缴纳所欠税款。
2.管理体制长期不能理顺，案件防范的长效机制欠缺。农村信用社在成立省联社以前，先后由农业银行、人民银行和银监部门代为管理。这种代管的临时性，使农村信用社在风险防范、案件专项治理等方面不能用长远发展的眼光进行规划，不能很好地从源头上采取有效的措施，前移风险控制关口，狠抓案件专项治理长效机制的建设。从目前的情况来看，农村信用社的管理体制仍然不够完善，一方面省级联社直接管理县级联社的扁平化管理模式与目前农村信用社的现实不相适应。省联社及各市地办公室过分“瘦身”，虽然有利于节约管理成本，但对点多面广、人员素质普遍偏低、电子化水平落后的县级联社直接行使管理职能，管理宽度过大，在实际运作过程中显得有点力不从心。
3.归并农信社的原城市信用社、农村基金会等机构使农村信用社背上了沉重的包袱。在农村信用社的发展历程中，先后接收了原县（市）级的城市信用社、一部分农村合作基金会和民间信用社。接收以前这些机构政出多门，大多管理混乱，规章制度不健全，违规经营问题突出，信贷资产质量低下，使农村信用社背上了沉重的历史包袱。而被看做农信社支农工作的“双翼”的信用代办站，由于地理位置大多比较偏远、电子化水平较低、操作不规范和设施简陋等原因，一度成了农村信用社的一个案件高发区。
（二）内部主观因素
1.内部控制机制不健全，法人治理结构不完善。由于多方面的原因，长期以来，农村信用社重点业务操作流程不完备，内部的各种规章制度没有覆盖到所有风险点。如长期以来没有建立起完备的客户信用等级评估和科学的授信体系；没有建立起严密规范的信贷管理办法和责权利对等的不良贷款责任追究办法，致使贷后管理工作一度成了信用社信贷管理的“盲区”；农村信用社虽然成立了“三会”，分设了“三长”，但是信用社普遍存在着理事长、主任、监事长权责不明确的问题，监事会对理事会的重大问题的决策和经营管理层权力的行使进行监督的制约机制形同虚设，有的农村信用社监事长对理事长、主任违法违规行使权力不抵制，盲目服从，甚至同流合污。
2.制度棚架，有章不循。信用社某些规章制度形同虚设，业务操作有章不循、违规操作的现象较为突出。这主要表现在：在执行贷款“三查”制度方面，农村信用社普遍存在着“贷前调查走马观花、贷时审查草率了事，贷后检查疲于应付”的现象；有的信用社长期搞账外经营，私设“小金库”，内外账务不能及时进行对账。重要岗位轮换和强制休假制度不执行，领导干部长期不交流；案件专项治理工作搞形式走过场，应付上级检查。内控制度的棚架所造成的操作上的漏洞，为一些不法分子提供了可乘之机。
3.内部审计部门缺乏独立性，监督有效性较差。目前各联社虽然设立了稽核监察科，但是稽核监察科在发挥审计监督职能时，在经费、人事、内部管理、业务开展等方面缺乏相对独立性，不能完全排除来自管理层和其他方面的干扰和阻挠，独立地开展内部审计活动。地市级办公室的稽核大队人员较少，且大多为从各联社抽调的人员，对各联社行使内部审计监督职能时，名不正言不顺，不敢碰硬；省联社组织内部审计时一般采取抽调各地市的人员进行交叉稽核的方式，稽核的频度和深度都受到一定的制约。所有这些都影响了内部审计监督的有效性。
二、对策与建议
（一）政府部门应增强金融意识，确保一方金融平安
对农村信用社这一地方金融性机构，政府部门一方面应站在讲政治的高度，充分尊重农村信用社的经营自主权，减少指令性的或隐性的行政干预，根据当地经济发展的规划，出台一些指导性的计划，合理引导农信社的信贷投向，为农村信用社更好地服务于三农创造良好的外部环境；另一方面，政府应大力支持农村信用社改革，帮助农村信用社增资扩股、清收盘活不良贷款、打击恶意逃废、悬空农村信用社债务的行为，为农村信用社统一法人、申请兑付央行专项票据和开展信用工程创建活动保驾护航。
（二）银监部门创新监管机制，打造有效的内控“防火墙”
1.要强化案件防范责任制。银行业监管部门要按照“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，督促农村信用社高管人员站在全局和发展的高度切实加强对案件防范工作的领导，经常分析研究案件防范工作，把案件防范工作责任落实到人，做到“案件防范，人人有责”，真正形成单位“一把手”负总责，主管领导具体抓，职能部门专门抓、业务部门配合抓，全体员工自觉抓的案件防范责任制，环环相扣把案件专项治理工作落到实处。
2.应督促农村信用社整合机构网点，狠抓案件专项治理工作长效机制的建设。一方面要督促信用社加快代办站的清理整顿工作步伐，对代办站因地制宜进行分类清理，有重点地实施“排险”工程。另一方面，要对农村信用社现有布局不合理的机构网点进行整合，对风险隐患较大的正式机构进行撤并。在机构整合的过程中，银监部门要督促农村信用社本着制度先行的原则，制定切实可行的清理整顿操作细则和处理突发事故应急预案，以规范操作，防范风险，要坚决杜绝案件的发生。
（三）农村信用社应建立以人为本的案件防范机制
1.强化稽核监督部门独立性，提高农村信用社内部审计的有效性。农村信用社应加强内部审计队伍的建设，增强内部审计的独立性和权威性，发挥内部审计对农村信用社法人治理、风险管理和内部控制的评价和促进作用。一方面省级联社应打破行政区域的界限，在相连的几个市地设立由省联社直接管理的内部审计大队，负责对该辖区内审计监督业务，以加大对信用社审计的频度和深度；另一方面县级联社内部审计稽核部门应享有经费、人事、内部管理、业务开展等方面的相对独立性，不承担农村信用社的经营责任，直接归口省联社市地级审计大队管理，使内部审计稽核部门不受来自经营管理层和其他方面的干扰和阻挠，独立地开展内部审计活动。
2.完善各项规章制度，严格责任追究，加大执法执纪力度。农村信用社应在认真排查内部各个岗位、各个工作环节的基础上，从已暴露出来的案件认真吸取教训，对照银监会提出的“防范风险十三条”的要求，本着缺什么补什么的原则，进一步修订和完善各项规章制度，使内部控制机制覆盖到每个岗位、每个环节和每项业务。同时农村信用社要实行“双线问责制，不仅要对有章不循，违规操作的员工进行责任追究，还要根据党风廉政建设和案件防范职责建立责任追究制度，对在管理、操作、监督上因制度、规范不落实，检查上因工作不深入、敷衍塞责、搞形式走过场，致使该发现的问题不能及时发现而酿成重大案件的单位、部门及负有领导责任的有关领导干部和有关责任人员，要依法、依纪、依规层层追究责任。
3、应尽快理顺目前仍然不够完善的农村行业管理体制。农村信用社要紧紧围绕深化改革的目标，以科学发展观为指导，进一步完善法人治理结构，增强自身的“免疫力”。不仅应进一步明确监事长、主任和监事会的职责，使“三长”各司其职，各负其责，尤其是要充分发挥监事会和监事长的作用，使决策层和经营层的行为得到有效的监督和制约，克服“一长独大”所带来的各种风险隐患；而且省联社还应对市级办公室授予与其职责相适应的管理权限，吸收业务骨干，进一步充实人员，克服由于过分“瘦身”等体制上的原因所造成管理乏力和管理不到位等问题；同时农村信用社系统应从上到下设立业务操作的事后监督岗位，在全省农村信用社系统构筑起规范业务操作，堵塞经营管理和业务操作的漏洞的联动体系。
参考文献：
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［2］李志刚.完善农村信用社法人法理结构的思考［J］.金融理论与实践,2002:11.
［3］胡忠明.欠发达地区城市商业银行监管应关注的几个问题［J］.中国金融,2006:17.
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